Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
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Principales constatations

Le présent chapitre fait la synthèse des principales constatations tirées de l’évaluation, regroupées par volet d’évaluation et par question.

Pertinence

La présente section vise à évaluer la pertinence du processus de prise de décisions des EPDEO pour voir s’il cadre avec les priorités du Ministère et du gouvernement et la nécessité des activités de projet.

1.  Il existe un besoin de mettre en œuvre des projets de développement économique dans l'Ouest canadien, et les autorisations de programme existantes du Ministère pourraient servir à financer de tels projets.

Nous avons demandé aux participants d’évaluer la nécessité des projets réalisés dans le cadre des EPDEO sur une échelle de 1 à 5 où 1 signifie « aucunement nécessaire » et 5 signifie « tout à fait nécessaire ». Les notes moyennes se situent entre 3,7 pour les fonctionnaires de DEO et 4,9 pour les fonctionnaires provinciaux, les promoteurs de projets et les promoteurs de projets ayant fait une demande, mais n’ayant pas obtenu de financement.

Les informateurs clés ayant attribué une note élevée ont affirmé que les projets tels que ceux mis en œuvre au moyen du mécanisme de prise de décisions des EPDEO sont essentiels, car ils contribuent au soutien d’activités cruciales à l’économie (p. ex., innovation, recherche-développement, commercialisation), permettent de financer des projets qui souvent ne pourraient pas obtenir du financement d’autres sources (projets non admissibles aux autres programmes ou manque de fonds), facilitent l’obtention de fonds de multiples sources, rassemblent divers intervenants aux fins d’une sélection plus éclairée des projets, favorisent une meilleure entente entre les deux ordres de gouvernement au regard des occasions de développement, des priorités et des besoins, assurent la coordination entre les activités de développement et donnent lieu à des projets qui satisfont les besoins de l’économie locale.

Certains informateurs clés ont remarqué que, puisque le financement provient de l'autorisation du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest (PDEO) existante ou de fonds des gouvernements provinciaux, les EPDEO ne complètent pas vraiment le financement tiré d’autres sources, mais font simplement double emploi avec les programmes en place ou compliquent le processus de financement. Selon certains, les EPDEO complètent le PDEO seulement en ce sens qu’elles permettent au Ministère d’accorder des fonds aux organismes provinciaux sans avoir à obtenir un décret particulier.

Le mandat du Ministère permet le financement de projets de développement économique au moyen de mécanismes de prise de décisions établis dans le cadre de l'autorisation du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest. Certains informateurs clés ayant attribué une note faible – surtout des fonctionnaires de DEO – estiment que les gouvernements fédéral et provinciaux continueraient de collaborer, de communiquer et d’investir ensemble dans des projets similaires en l’absence d'une entente concernant l’outil de prise de décisions des EPDEO. Par ailleurs, ces répondants croient qu’il serait peut-être plus efficace et efficient que le Ministère finance directement les projets, car cela faciliterait le processus d’approbation (un seul ordre de gouvernement serait concerné), et le Ministère pourrait se concentrer davantage sur ses priorités et peut-être les adapter plus facilement au fil du temps sans avoir recours à un processus de prise de décisions intergouvernemental tel que celui des EPDEO.

2.  L’examen de la documentation confirme le besoin de projets pouvant faciliter le développement et la diversification de l’économie de l’Ouest du Canada.

Même si la situation s’est améliorée dans les dernières années, les économies de l’Ouest du Canada demeurent fortement tributaires des industries axées sur les ressources. La production minière, forestière, agricole, pétrolière et gazière de l’Ouest du Canada représente environ 15 % du produit intérieur brut de la région, comparativement à seulement 3 % pour le reste du Canada2. La croissance des industries axées sur les ressources devrait être le principal moteur de croissance économique dans la région au cours des prochaines années. Les industries qui devraient prendre de l’expansion sont précisément l’exploitation forestière, minière et gazière en Colombie-Britannique, l’exploitation pétrolière et gazière en Alberta, la potasse et le pétrole brut en Saskatchewan et l’exploitation minière au Manitoba3. Même si l’essor de ces industries est une bonne chose, une économie fortement tributaire de ces activités pourrait être plus vulnérable à l’instabilité des marchés mondiaux et aux fluctuations des prix des produits de base.

Le taux de diversification de l’économie de l’Ouest du Canada sera fonction d’une variété de facteurs économiques comme l’investissement dans la recherche, le développement et la commercialisation, la productivité des entreprises, l’accès aux principaux marchés et l’accès au capital-investissement. Voici ce qui ressortait de l’examen de la documentation :

  • Les entreprises de l’Ouest du Canada investissent peu dans l’innovation. Par rapport aux entreprises des autres pays développés, les entreprises canadiennes, et particulièrement celles des provinces de l’Ouest, accusent un retard sur le plan de l’investissement dans la recherche-développement et de la commercialisation des produits issus de la recherche-développement4. Les entreprises de l’Alberta, du Manitoba et de la Saskatchewan affichent les plus faibles niveaux d’investissement dans la recherche-développement5. Dans son récent Plan d’action pour favoriser la prospérité, la Coalition pour l’action en matière d’innovation insiste sur la nécessité pour le gouvernement de prendre des mesures visant à créer un Canada plus novateur6.
     
  • L’augmentation de la productivité du travail entre 1981 et 2007 a contribué à hauteur de 57 % à la croissance du revenu par habitant, ce qui en fait le principal moteur de l’amélioration du niveau de vie des Canadiens7. Toutefois, comparativement aux autres pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Canada, et particulièrement les provinces de l’Ouest, fait très mauvaise figure au classement des taux de productivité du travail et des taux de croissance de la productivité. Il arrive au 17e rang parmi 20 pays membres de l’OCDE et au 6e rang parmi les pays du G7 au chapitre de l’accroissement de la productivité au cours des 30 dernières années8. En 2007, la productivité du travail dans le secteur des entreprises au Canada représentait à peine 75 % de la productivité du travail aux États-Unis9. La faiblesse de la productivité des entreprises canadiennes est attribuable au fait qu’elles investissent peu dans l’innovation et dans leur capital de connaissances, qu’elles ne reconnaissent pas les possibilités qu’offre une spécialisation accrue et que leurs pratiques et mécanismes de gouvernance sont mal adaptés10. Parmi les stratégies que le gouvernement pourrait mettre en œuvre pour stimuler la productivité des entreprises, notons l’investissement dans la recherche-développement, l’innovation, la création de programmes facilitant le perfectionnement des compétences techniques, en gestion et de l’entrepreneuriat, ainsi que l’adoption et la commercialisation des technologies de point 11.
     
  • Les petites et moyennes entreprises (PME) jouent un rôle essentiel au sein de l’économie canadienne. Elles sont à l’origine d’environ 41 % du produit intérieur brut du Canada et emploient la majorité des travailleurs canadiens 12. Les PME sont particulièrement importantes pour l’économie de certaines provinces de l’Ouest. À titre d’exemple, en Colombie-Britannique, 98 % des entreprises sont des PME 13. Les PME sont également le moteur de la croissance de la productivité au Canada. Une étude révèle que les PME ont réalisé des gains de productivité plus rapides que les grandes sociétés au cours des dix dernières années 14. Par contre, les PME ont souffert du récent ralentissement économique, de la hausse du coût de la main-d’œuvre et de la vigueur du dollar canadien, d’où la nécessité accrue des programmes, particulièrement ceux permettant aux PME de moderniser leurs installations, leur matériel et leurs procédés, de revoir leurs méthodes, de créer de nouveaux partenariats, d’établir des relations avec les fournisseurs et de se tailler une place dans de nouveaux marchés 15.
     
  • L’économie de l’Ouest du Canada est fortement tributaire des exportations. L’essor constant des économies de l’Asie offre des débouchés commerciaux considérables aux entreprises canadiennes, surtout celles des provinces de l’Ouest. Malgré le ralentissement du commerce mondial en raison de la récession, les échanges commerciaux du Canada, en particulier les échanges avec les pays de l’Asie, ne cessent de s’intensifier16. Près de 75 % des exportations canadiennes à destination de l’Asie passent par les ports de la Colombie-Britannique17. La valeur des marchandises expédiées à l’étranger depuis les ports de la Colombie-Britannique, qui s’élevait à 35 milliards de dollars en 2005, devrait atteindre 75 milliards de dollars d’ici 202018. En renforçant l’infrastructure, en établissant des partenariats et en appuyant les activités commerciales (p. ex., foires commerciales, voyages d’affaires), les gouvernements peuvent aider les entreprises à se faire connaître au sein de nouveaux marchés et à élargir leurs activités commerciales.
     
  • La concurrence pour l’obtention des capitaux étrangers s’accentue. Même si l’investissement direct étranger au Canada progresse, particulièrement dans les provinces de l’Ouest, le Canada se heurte à une concurrence de plus en plus féroce de la part des pays en développement, qui profitent de la libéralisation du commerce et de l’amélioration de leur infrastructure19. La proportion des investissements directs étrangers destinés au Canada, qui se chiffrait à 9,8 % en 1980, est tombée à 6,3 % en 1990 puis à 3,2 % en 200620. Le gouvernement a un rôle important à jouer dans le positionnement de l’Ouest du Canada comme destination d’affaires et d’investissement21.

3.  Les objectifs, priorités et activités prévus aux EPDEO cadrent avec les résultats stratégiques ministériels et les priorités pangouvernementales.

Le mandat du Ministère est axé sur le développement et la diversification de l’économie de l’Ouest du Canada. À cette fin, le Ministère s’emploie à promouvoir l’innovation, l’expansion des entreprises et le développement économique des collectivités22. Les EPDEO contribuent à chacune de ces priorités. Plus précisément, les EPDEO misent sur ce qui suit :

  • L’investissement dans l’innovation, pour favoriser la croissance d’une économie plus forte, durable et axée sur le savoir. Comme il a été mentionné au chapitre II, les EPDEO ciblaient l’adoption et la commercialisation des technologies, la recherche-développement ainsi que l’infrastructure du savoir.
     
  • L’investissement dans le développement des entreprises, pour aider les petites et moyennes entreprises à devenir plus novatrices, à croître plus rapidement, à créer des emplois à valeur ajoutée et à se tailler une place sur les marchés mondiaux. Les EPDEO visaient l’amélioration de la productivité des entreprises, le développement de nouveaux marchés et l’attraction d’investissements directs étrangers.
     
  • L’investissement visant à aider les collectivités rurales et urbaines à s’adapter à l’évolution de la conjoncture, à investir dans l’infrastructure publique et à soutenir leur économie locale. Un petit nombre de projets financés dans le cadre des EPDEO avaient pour but d’améliorer l’infrastructure des collectivités. De plus, les investissements dans l’innovation et dans le développement des entreprises contribuent au développement économique des collectivités.

Les EPDEO cadrent avec les priorités de fonctionnement du Ministère. En 2010-2011, ces priorités étaient les suivantes : la commercialisation de la technologie (faciliter la transformation du savoir et des technologies en débouchés commerciaux), l’expansion du commerce et de l’investissement (accroître la participation des PME aux marchés mondiaux, créer des possibilités d’accroissement de la valeur ajoutée liées aux portes d’entrée et aux corridors économiques de l’Ouest canadien et mieux faire connaître cette région en tant qu’endroit favorable aux investissements) et l’amélioration de la productivité et de la compétitivité des entreprises23. Parmi les 65 projets approuvés au 31 mars 2011 dans le cadre d’une EPDEO, 26 ciblaient précisément l’adoption et la commercialisation de la technologie, 13 visaient le développement des marchés et du commerce, 2 étaient axés sur l’investissement direct étranger et 16 avaient pour but d’accroître la productivité des entreprises.

Les EPDEO sont également en phase avec les priorités du gouvernement fédéral. Le discours du Trône de 2011 insistait sur les efforts que déploie le gouvernement fédéral pour stimuler les entreprises, la productivité, l’innovation, les activités commerciales et la compétitivité économique du Canada. Dans ce discours, on affirmait que le gouvernement appuierait l’innovation et les nouvelles technologies, qu’il continuerait de miser sur des investissements ciblés pour promouvoir et encourager la recherche-développement dans le secteur privé, les universités, les collèges et les écoles polytechniques du Canada, qu’il faciliterait l’ouverture de nouveaux marchés pour les entreprises canadiennes et qu’il s’emploierait à attirer des investissements étrangers à notre économi24.

Tous les fonctionnaires de DEO étaient d’accord pour dire que les EPDEO cadrent avec le programme du gouvernement fédéral pour l’Ouest du Canada et avec les priorités du Ministère. Ces fonctionnaires ont mentionné que les EPDEO contribuent à faire avancer les priorités du gouvernement en appuyant le développement et la commercialisation des technologies, l’expansion du commerce et l’attraction des investissements, l’amélioration de la productivité des entreprises et le renforcement de l’avantage concurrentiel du Canada, ce qui contribue ultimement au développement et à la diversification de l’économie de l’Ouest du Canada.

4.  Les projets particuliers ayant reçu un appui dans le cadre des EPDEO sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral.

Au cours des négociations de la troisième série d’EPDEO, chaque province a été invitée à définir les priorités lui étant propres. Dans la mesure où les priorités des provinces et celles du gouvernement fédéral ne sont pas nécessairement les mêmes, des projets ne cadrant pas avec les priorités du gouvernement fédéral auraient pu recevoir du financement dans le cadre d’une EPDEO. Cela dit, cela ne semble pas s’être produit, et ce, pour deux raisons. Premièrement, les priorités du gouvernement fédéral étaient définies de façon très générale, si bien que toutes les priorités provinciales pouvaient être considérées comme cadrant avec celles-ci. Deuxièmement, le processus d’évaluation et d’approbation prévoyait un mécanisme selon lequel les partenaires financiers pouvaient discuter des priorités immédiates, choisir les projets pertinents et parfois même structurer les projets de manière à ce qu’ils soient mieux alignés sur les priorités des deux ordres de gouvernement.

Il faut souligner que quelques-uns des fonctionnaires de DEO ont dit que certaines des priorités négociées avec les provinces ne reflètent pas les priorités ministérielles ou du moins qu’elles sont actuellement faiblement prioritaires pour le Ministère. Les priorités provinciales les plus souvent mentionnées sont la promotion du Manitoba à l’étranger en tant que destination touristique et la promotion du développement et de la diversification des collectivités et des régions de la Saskatchewan (depuis la négociation des ententes, le développement économique des collectivités constitue une priorité moins grande pour le Ministère). Très peu de projets visant le développement économique des collectivités ou la promotion du tourisme ont été approuvés.

Pour ce qui est des fonctionnaires provinciaux, ils ont plutôt donné des exemples de projets qui, à leur avis, cadraient avec les priorités du gouvernement fédéral, mais qui n’ont pas été approuvés par le Ministère parce qu’ils étaient faiblement prioritaires au moment de la sélection.

5.  Il est légitime que le gouvernement fédéral participe aux EPDEO étant donné ses responsabilités en matière de développement économique. Toutefois, il n’est pas nécessaire que le gouvernement conclue de telles ententes, car il peut recourir à d’autres modèles pour promouvoir le développement économique.

Nous avons demandé aux informateurs clés s’il est légitime et nécessaire que le gouvernement fédéral participe aux EPDEO. Étant donné que les responsabilités à l’égard du développement économique sont partagées entre les provinces et le gouvernement fédéral, la plupart des informateurs clés ont affirmé qu’il est légitime que le gouvernement fédéral participe à un processus de prise de décisions conjoint comme les EPDEO.

Version textuelle, Figure 3 : Est-il légitime et nécessaire que le gouvernement fédéral accorde un financement dans le cadre des EPDEO?

Dans ce tableau figurent les réponses des informateurs clés à la question de savoir s’il est légitime et nécessaire que le gouvernement fédéral accorde un financement dans le cadre des EPDEO.

Toutefois, certains des fonctionnaires du Ministère jugent que la participation du gouvernement fédéral à des ententes bilatérales comme les EPDEO n’est pas essentielle. Ils considèrent que le Ministère pourrait plutôt avoir recours aux stratégies qu’il utilise déjà pour promouvoir le développement, comme le financement direct.

6.  Les EPDEO sont considérées comme un outil de prise de décisions permettant au Ministère de réaliser des projets liés aux objectifs dans le cadre de l'autorisation du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest. Les EPDEO partagent nombre d'avantages et d'inconvénients des accords intergouvernementaux.

Les EPDEO sont financées au moyen de l'autorisation de programme du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest (PDEO). Les contributions accordées dans le cadre du PDEO appuient des activités qui favorisent le développement et la diversification de l'économie de l'Ouest canadien et des activités qui, sur le plan de l'économie et de l'emploi, profitent d'abord à l'Ouest canadien. Les fonds alloués sont consacrés à des activités qui appuient l'innovation, favorisent l'établissement d'un secteur des affaires concurrentiel et élargi dans l'Ouest canadien et développent des collectivités durables qui améliorent la compétitivité et la qualité de vie dans les collectivités de l'Ouest canadien. En tant qu'outil de prise de décisions, les EPDEO permettent au Ministère de financer des projets qui appuient les objectifs généraux du PDEO grâce à un modèle de gouvernance qui intègre des comités de gestion provinciaux et fédéraux.

L'analyse comparative menée dans le cadre de l'évaluation a révélé que les processus de prise de décisions des EPDEO partagent nombre des avantages et des inconvénients des ententes intergouvernementales. Les ententes ont, en particulier, facilité la planification et la coordination conjointes, réduit le risque de chevauchement et de double emploi, resserré les relations et les partenariats entre les gouvernements, rehaussé le profil des projets financés, aidé à mieux aiguiller les promoteurs vers d'autres sources de fonds et contribué à l'obtention de fonds ou d'autres formes de contributions.

Au nombre des inconvénients, les processus de prise de décisions avaient tendance à être longs et lourds en raison des différences considérables entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux dans la façon de prendre des décisions. En outre, une moins grande attention était accordée aux points sur lesquels les priorités des gouvernements divergeaient (p. ex., le tourisme et le développement économique des collectivités). De même, la coordination et l'administration du processus demandaient des ressources et des efforts significatifs, et les fonds consacrés aux activités de programme pouvaient ne pas être nécessairement nouveaux puisque les gouvernements y auraient consacré des montants similaires par d'autres moyens si les EPDEO n'existaient pas.

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Atteinte des résultats escomptés

Dans la présente section, nous décrivons l’efficacité des projets mis en œuvre à l'aide de l'outil de prise de décisions des EPDEO, c’est-à-dire la mesure dans laquelle ils atteignent les objectifs ministériels.

1.  Il est trop tôt pour cerner les retombées globales de la troisième série de projets liés aux EPDEO, car la plupart des projets sont toujours en cours ou n’ont été finalisés que récemment.

La mise en œuvre des activités de projets soutenus dans le cadre d’une EPDEO s’échelonne sur une longue période, et il peut s’écouler beaucoup de temps avant que les retombées attendues ne se matérialisent. Au moment de l’évaluation, la plupart des projets financés dans le cadre d’une EPDEO étaient toujours en cours. D’après les promoteurs de projets, 60 % des projets étaient toujours en cours, 38 % avaient récemment pris fin et 2 % (1 projet) n’avaient pas encore démarré.

Version textuelle, Figure 4 : Quel est l’état d’avancement des projets?

Dans ce tableau, 15 promoteurs de projets ont indiqué l’état d’avancement de leur projet.

2.  Les informateurs clés ont estimé que les projets financés dans le cadre des EPDEO étaient en bonne voie d’atteindre les objectifs fixés.

Les objectifs les plus fréquemment mentionnés par les promoteurs de projets sont la création de nouveaux produits, de nouvelles technologies ou de nouvelles infrastructures, l’innovation, la création de nouveaux marchés et l’élargissement des marchés existants, l’amélioration des méthodes, de la productivité et de la compétitivité des entreprises, la recherche-développement et les essais, la préparation de la main-d’œuvre et la résolution des problèmes liés à la main-d’œuvre de même que le soutien des économies locales.

Nous avons demandé aux promoteurs de projets et aux autres informateurs clés d’évaluer, sur une échelle allant de 1 à 5 où 1 signifie « très mauvais » et 5 signifie « très bon », le rendement des projets financés par des EPDEO du point de vue de l’atteinte de leurs objectifs. La note moyenne accordée par les promoteurs de projets est de 4,6. Ces derniers ont affirmé que les activités de leur projet qui avaient été prévues avaient été réalisées ou étaient réalisées comme prévu. Les projets ont généré des extrants, p. ex., des résultats de recherche et des produits technologiques ainsi que de la formation, qui ont été utilisés ou achetés par d’autres organismes, et ils ont atteint ou sont en voie d’atteindre leurs objectifs de rendement. Les notes moyennes relatives à la mesure dans laquelle les projets financés dans le cadre des EPDEO atteignent leurs objectifs se situent entre 3,5 (intervenants) et 4,1 (fonctionnaires de DEO).

Version textuelle, Figure 5 : Sur une échelle de 1 à 5 où 1 signifie « très mauvais » et 5 « très bon », comment évaluez-vous le rendement du projet ou de l’EPDEO jusqu’à maintenant compte tenu des objectifs?

Dans ce tableau, les informateurs clés ont évalué le rendement des projets financés par une EPDEO et de l’EPDEO elle-même compte tenu des objectifs.

Bien que les informateurs clés aient jugé qu’il est trop tôt pour déterminer les retombées, car de nombreux projets étaient toujours en cours, ils ont souligné la réussite de divers projets, l’efficacité des projets dans la mesure où ils facilitent l’obtention de fonds de sources variées ainsi que le bon niveau de coordination et de communication entre les provinces et le gouvernement fédéral. Les répondants ayant attribué une note moins élevée ont fait mention de retards dans l’approbation des projets, ce qui a ralenti la mise en œuvre des projets et même causé l’annulation de certains d’entre eux. De plus, quelques projets n’ont pas été réalisés comme prévu ou n’ont pas généré les extrants ou retombées escomptés en raison de problèmes liés au processus de prise de décisions des EPDEO. L’examen de huit études de cas a révélé que même si la plupart des projets ont connu des retards plus ou moins longs et qu’un des projets n’a fait aucun progrès vers l’atteinte des objectifs de rendement fixés en raison de ces retards, les projets devraient tous atteindre leurs objectifs.

3.  Dans la plupart des provinces, le processus de prise de décisions des EPDEO a été jugé efficace pour stimuler la collaboration et resserrer le partenariat entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux.

Nous avons demandé aux fonctionnaires d’évaluer, sur une échelle allant de 1 à 5 où 1 signifie « pas du tout efficaces  » et 5 signifie « très efficaces  », dans quelle mesure les EPDEO ont été efficaces pour stimuler la collaboration et resserrer le partenariat entre les deux ordres de gouvernement. Ainsi que l’illustre la figure ci-dessous, la note moyenne est de 4,2 dans le cas des fonctionnaires de DEO et de 4,4 dans le cas des fonctionnaires provinciaux.

Version textuelle, Figure 6 : À votre avis, dans quelle mesure les EPDEO ont-elles été efficaces pour stimuler la collaboration et resserrer le partenariat entre les deux ordres de gouvernement?

Dans ce tableau, nous avons demandé aux informateurs clés d’évaluer, sur une échelle de 1 à 5 où 1 signifie « pas du tout » et 5 « énormément », avec quelle efficacité les EPDEO ont contribué à promouvoir et à resserrer le partenariat.

De l’avis des fonctionnaires, le partenariat est la pierre angulaire des EPDEO. Les fonctionnaires ont souligné l’importance du financement fédéral-provincial sur les plans suivants :

  • Coordination des activités des deux ordres de gouvernement : faciliter la planification et la prise de décision conjointes dans un domaine de responsabilité commun. Le processus de prise de décisions des EPDEO a contribué à l’amélioration de la communication et de la coordination à l’échelle des agents projets et de programmes et à l’échelle de la haute direction. Les ententes ont favorisé une meilleure compréhension entre les deux ordres de gouvernement à l’égard des besoins de la province concernée, des grandes orientations stratégiques et des initiatives existantes.
     
  • Adoption d’une approche à plus long terme et plus stratégique du développement fondée sur une série de projets et initiatives interreliés. L’approche stratégique coordonnée allait au-delà des projets financés dans le cadre des EPDEO, car elle favorise une meilleure coordination des autres programmes de soutien offerts par les deux ordres de gouvernement.
     
  • Prise de décisions plus éclairées lors de la sélection de projets. Une des forces du modèle existant était qu’il amenait divers fonctionnaires fédéraux et provinciaux qui connaissent bien les secteurs, les marchés, les technologies et les promoteurs à se prononcer lors de la sélection des projets.
     
  • Soutien à l’élaboration et à la mise en œuvre de projets progressifs et axés sur l’industrie répondant aux besoins des provinces sur le plan du développement. Étant donné que les EPDEO font appel à la collaboration des organismes de l’industrie et des provinces, elles contribuent à mieux aligner les priorités des promoteurs, du gouvernement fédéral et des provinces. En outre, elles permettent au Ministère d’attribuer du financement aux sociétés d’État provinciales sans devoir obtenir un décret particulier.

Certains fonctionnaires ayant donné une note faible ont affirmé que la prise de décisions conjointe n’était pas nécessairement une mince tâche et qu’à certains moments durant la sélection des projets, elle avait entraîné de grands désaccords entre les deux ordres de gouvernement.

4.  Les projets financés dans le cadre des EPDEO étant de nature variée, ils ont eu des retombées très diverses. Les projets financés dans le cadre des EPDEO ont eu pour retombées les plus importantes l’accroissement de l’innovation, l’amélioration de la productivité des entreprises, la promotion du commerce et le développement des marchés.

Nous avons demandé aux fonctionnaires d’évaluer, sur une échelle allant de 1 à 5 où 1 signifie « retombées nulles » et 5 signifie « retombées importantes », les retombées des projets financés dans le cadre des EPDEO par rapport à chacun des résultats escomptés. Voici les résultats.

Version textuelle, Figure 7 : Comment évaluez-vous les retombées des EPDEO à l’égard de chacun des aspects suivants :

Dans ce tableau, les informateurs clés ont indiqué leur évaluation des retombées des EPDEO compte tenu des résultats escomptés.

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Voici les explications et exemples donnés par les fonctionnaires pour justifier les notes attribuées.

  • Accroître l’innovation (p. ex., augmenter la recherche-développement, renforcer les liens technologiques, faciliter l’adoption et la commercialisation des technologies, solidifier l’infrastructure du savoir). L’accroissement de l’innovation est la plus grande priorité : 64 % du financement approuvé dans le cadre des EPDEO à ce jour a été attribué à des projets visant cet objectif. Les projets d’innovation ont permis la tenue de démonstrations de technologie, la mise au point de prototypes et l’adoption et la commercialisation de technologies.
     
  • Améliorer la productivité des entreprises.Les projets financés dans le cadre des EPDEO ont aidé les entreprises à investir dans la technologie pour accroître leur productivité, favorisé la formation générale et la formation sur l’entrepreneuriat et amélioré les activités et les processus des entreprises. Au total, 16 % du financement accordé et 25 % des projets financés à ce jour visaient à améliorer la productivité des entreprises.
     
  • Promouvoir le commerce et le développement des marchés. En tout, 12 % du financement accordé et 25 % des projets financés dans le cadre des EPDEO visaient le développement des marchés et du commerce. Plusieurs projets mis en place au Manitoba ont eu des retombées importantes dans la province du point de vue de la promotion du commerce international et du développement des marchés.
     
  • S’attaquer aux priorités négociées avec les provinces.Chaque entente définit les priorités propres à la province signataire. Les informateurs clés ont estimé que toutes les provinces avaient fait des progrès sur les questions qui étaient prioritaires pour elles à la suite de la mise en œuvre des projets, l’Alberta étant celle qui a obtenu la note la plus élevée. Les priorités albertaines concernaient l’innovation et le transfert de technologies.
     
  • Accroître la production à valeur ajoutée dans les industries traditionnelles. Comparativement à d’autres axes prioritaires, peu de projets ciblant directement la production à valeur ajoutée dans les industries traditionnelles ont été mis en place. Environ 7 % du financement visait directement cet objectif. Toutefois, plusieurs autres projets dans la foresterie, l’agriculture et l’exploitation minière(p. ex., Composites Innovation Centre, le Centre d’excellence de la division manitobaine de Manufacturiers et Exportateurs du Canada et FPInnovations) ont des retombées sur le plan de la production à valeur ajoutée. De plus, on s’attend à ce que certains projets technologiques stimulent la production à valeur ajoutée dans les industries traditionnelles à moyen ou à long terme.
     
  • Attirer les investissements directs étrangers. Seulement deux projets soutenus dans le cadre des EPDEO visaient directement l’attraction d’investissements directs étrangers dans l’Ouest du Canada, notamment un lié aux Jeux olympiques tenus à Vancouver en 2010. En outre, plusieurs projets, dont YES Winnipeg et CentrePort Canada Corporation, n’ont pas été classés dans la catégorie des projets misant sur l’investissement, mais on s’attend à ce qu’ils attirent des investissements directs étrangers dans l’avenir.
     
  • Faciliter la planification, le développement et l’adaptation de l’économie des collectivités. D’après les fonctionnaires de DEO et les fonctionnaires provinciaux, les projets visant précisément le développement des collectivités ne constituaient pas une grande priorité dans le cadre des EPDEO. Seulement deux projets de planification et d’adaptation de l’économie des collectivités ont obtenu du financement par le truchement d’une EPDEO. Néanmoins, de nombreux projets financés par le Ministère ont permis de créer des entreprises et des emplois et contribueront, si ce n’est déjà fait, au développement des collectivités.
     

5.  Même si bon nombre des projets soutenus dans le cadre des EPDEO sont toujours en cours, les objectifs de rendement sont déjà en bonne voie d’être atteints25.

Le système d’évaluation du rendement employé par le Ministère exige que les promoteurs de projets compilent et communiquent des données à l’égard d’un certain nombre d’indicateurs de rendement normalisés et uniques choisis d’un commun accord (généralement au plus cinq indicateurs par projet). Lorsque les projets sont approuvés, un objectif est établi pour chacun des indicateurs. Tout au long de la mise en œuvre du projet, les promoteurs peuvent fournir des mises à jour périodiques au Ministère à l’égard de ces objectifs de rendement. Durant les entrevues effectuées pour les besoins de la présente évaluation, nous avons demandé aux promoteurs de projets de faire le point sur les indicateurs de rendement s’appliquant à leurs projets.

Le tableau ci-dessous dresse la liste des 22 indicateurs de rendement retenus pour au moins deux des 65 projets financés dans le cadre des EPDEO. On y trouve également le nombre de projets auxquels s’applique chaque indicateur, le nombre de projets pour lesquels nous avons obtenu des données sur le rendement à ce jour (le nombre de projets ciblés par l’équipe d’évaluation est indiqué entre parenthèses), l’objectif global, les dernières données recueillies par le Ministère (avant l'évaluation) au regard de chacun des indicateurs et le total mis à jour en fonction des résultats de l'évaluation.

Comme on peut le constater dans le tableau, des 22 indicateurs de rendement, sept ont déjà atteint leur objectif, et trois l’ont presque atteint. En particulier, les projets financés dans le cadre des EPDEO ont atteint ou surpassé les objectifs suivants : introduire des technologies sur le marché, participer à des initiatives de développement des exportations et des marchés, préparer les entreprises à exporter, créer des partenariats entre associations sectorielles, former des travailleurs, faciliter les investissements et assurer la satisfaction de la clientèle. Les projets financés dans le cadre des EPDEO sont très près du but pour ce qui est de repérer les produits et processus nécessitant une R-D plus poussée, de faire la démonstration de technologies viables et de créer et de faire croître des entreprises. Par contre, les projets sont encore très loin de la cible fixée en ce qui a trait aux objectifs suivants : faciliter l’investissement, créer des sociétés dérivées et exécuter des licences. Beaucoup de temps devra s’écouler après la fin des projets pour que ces objectifs soient atteints.

Tableau 9 : Mesures du rendement des EPDEO
Indicateurs communs de rendement Projets visés par l’indicateur Rapports* Objectif global Donnée antérieure Total mis à jour
Innovation
Démonstrations de technologie 15 12(8) 91 19 33
Prototypes mis au point 11 10(8) 82 33 36
Technologies lancées sur le marché 8 7(5) 203 402 1 018
Technologies adoptées 5 4(2) 49 8 14
Brevets émis ou déposés 5 5(4) 29 8 6
Produits ou processus nécessitant une R D plus poussée 3 1(1) 19 4 14
Démonstrations de technologies viables 2 1(1) 13 - 8
Licences exécutées 2 1(1) 12 - 0
Développement des exportations et des marchés
Entreprises participant à des initiatives de développement des exportations et des marchés 8 8(7) 5 105 5 138 5 268
Augmentation des ventes 8 6(4) 100 400 000 $ 46 610 000 $ 59 896 000 $
Entreprises prêtes à exporter 4 3(3) 110 97 132
Dotation en personnel
Emplois créés ou conservés 20 20(12) 7 033 903 2 780
Travailleurs formés 4 4(3) 593 132 596
Travailleurs qualifiés 2 2(0) 52 12 12

Investissement

Capital-risque investi 2 2(2) 16 500 000 $ 1 600 000 $ 6 970 000 $
Investissement indirect fourni par DEO 5 4(0) 22 200 000 $ - 29 100 000 $

Création d’entreprises

Entreprises créées, maintenues ou élargies 16 15(8) 1 356 471 1 341
Sociétés dérivées créées 4 4(2) 19 - 1
Autre
Projets favorisant la participation à des activités internationales d’envergure 6 5(5) 63 17 26
Partenariats créés entre associations sectorielles 4 3(3) 57 42 57
Satisfaction de la clientèle à l’égard des services commerciaux fournis 3 2(1) 3 1 1
Satisfaction de la clientèle, mesurée dans le cadre d’au moins deux activités 2 2(2) 80 % 80 % ou 92 % 89 % ou 92 %

* Cette colonne indique le nombre de projets pour lesquels nous avons pu obtenir les données sur le rendement soit dans le cadre d’une entrevue, soit en examinant les dossiers sur le rendement des EPDEO. Le nombre entre parenthèses correspond au nombre de projets ciblés par l’équipe d’évaluation.

Des 50 projets ciblés aux fins des entrevues avec les promoteurs, huit ont été retenus pour une analyse plus approfondie (étude de cas). L’examen des documents et les entrevues de suivi auprès de divers représentants associés à ces huit projets ou visés par leurs retombées ont permis de confirmer les données communiquées par les promoteurs de projets. De ces huit projets, un a déjà atteint tous ses objectifs de rendement, six sont en très bonne voie de les atteindre et un n’a pas encore fait de progrès à cet égard, en raison de retards dans la réception de la certification de sécurité. Les huit projets devraient tôt ou tard atteindre tous leurs objectifs de rendement.

Bien que la mise en œuvre soit peu avancée, les projets sélectionnés pour une étude de cas ont déjà produit des résultats considérables sur le plan du développement de la technologie, de l’innovation et des compétences, de la création d’emplois et de l’augmentation des revenus. Les projets sélectionnés pour une étude de cas reflètent la nature et les répercussions variées des projets financés dans le cadre des EPDEO. En voici des exemples :

  • Installation de simulateurs d’extraction minière souterraine et création de programmes de formation portant sur l’exploitation minière visant à mieux préparer les travailleurs de l’industrie; amélioration du profil du Manitoba à l’étranger, augmentation du volume de touristes et des revenus tirés du tourisme au Manitoba.
     
  • Création d’un nouveau laboratoire d’analyse minérale en Saskatchewan où sont faites des analyses minérales destinées aux membres de l’industrie minière et aux chercheurs. Le projet a donné lieu à de nouveaux emplois et à une augmentation des revenus, et il a contribué au développement de l’économie locale.
     
  • Mise en place d’une technologie de pointe dans le domaine de la neuroscience en Alberta à laquelle ont accès les chercheurs et les membres des diverses industries et qui a contribué à la création et à la commercialisation de nouveaux prototypes, médicaments et implants biologiques.
     
  • Accueil de 49 étudiants de l’Inde qui ont participé à des programmes de stages dans différentes universités de la Colombie-Britannique afin d’accroître leurs compétences. Certains de ces étudiants sont déjà de retour pour poursuivre des études supérieures dans divers domaines. Les représentants de diverses industries ont manifesté leur intérêt et leur appui à l’égard de ce programme d’accueil qui pourrait accroître le bassin de travailleurs qualifiés en Colombie-Britannique.

6.  L’incidence des projets soutenus dans le cadre des EPDEO va au-delà des retombées directes des projets. Elle comprend aussi les incidences de projets, d’investissements et de situations nouvelles ayant vu le jour dans la foulée.

L’incidence ne s'est pas limitée aux retombées directes de chacun des projets. Ces projets donnent souvent lieu à d’autres projets ou investissements entrepris par l’organisme promoteur ou par d’autres organismes ayant recours à la technologie, au savoir, au produit ou au service issu du projet. Même si la plupart des projets sont toujours à l’étape de mise en œuvre, les entrevues réalisées auprès des promoteurs et d’autres personnes concernées par les projets dérivés ont révélé que les projets avaient déjà engendré d’autres projets et investissements considérables. En tout, 52 % des promoteurs de projets (26 sur 50) ont affirmé que leur projet financé dans le cadre d’une EPDEO avait déjà mené à d’autres projets, investissements ou situations nouvelles qui, selon les promoteurs, se traduiront par de nouveaux investissements de près de 84 millions de dollars. Par ailleurs, 26 % des promoteurs s’attendent à ce que leur projet mène à d’autres projets, investissements ou situations nouvelles dans l’avenir.

Des 26 promoteurs ayant affirmé que leur projet avait donné lieu à d’autres projets ou investissements, 14 étaient en mesure d’en dire plus sur les retombées de ces projets dérivés. Des exemples incluent la création d’un programme scientifique destiné à 9 000 élèves de la 7e à la 12e année en Alberta et la participation de travailleurs à divers programmes de formation professionnelle interreliés, le lancement de projets pilotes pour faire la démonstration de nouvelles technologies, l’organisation d’activités (p. ex., un festival du film au Manitoba) et la mise en place de nouvelles technologies de communication et de réseautage dans plusieurs collectivités éloignées.

Dans le cadre de l’évaluation, nous avons interrogé des représentants de 19 autres organismes mentionnés par les promoteurs de projets comme étant à l’origine de projets ou investissements dérivés d’un projet initial financé dans le cadre d'une EPDEO. Les objectifs de ces activités dérivées sont très variés : mettre au point et tester de nouvelles technologies et de nouveaux logiciels, commercialiser de nouveaux produits, explorer de nouveaux marchés, faire connaître les nouvelles technologies, développer des entreprises et établir des partenariats. Nous avons demandé aux représentants d’évaluer ces activités dérivées sur une échelle allant de 1 à 5 où 1 signifie « pas du tout fructueuse » et 5 signifie « très fructueuse ». La note moyenne est de 4,5. La figure ci-dessous fait état des retombées mentionnées par les promoteurs de projets dérivés.

Version textuelle, Figure 8 : Le projet a-t-il eu des retombées pour votre organisme sur les plans suivants :

Dans ce tableau, les 19 promoteurs de projets dérivés ont indiqué les retombées des projets des EPDEO sur leur organisation.

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Voici les explications et exemples donnés par les promoteurs de projets dérivés pour justifier les notes attribuées et illustrer les retombées.

  • Faciliter l’établissement de partenariats, d’alliances stratégiques et d’ententes de collaboration. Les promoteurs de projets dérivés ont créé une gamme de partenariats et d’ententes de collaboration, notamment des ententes visant la mise en œuvre conjointe d’un projet, la publication de rapports de recherche et d’articles, l’obtention de nouveaux investissements et produits, la mise en place de divers projets relatifs à des installations ou à des infrastructures et la participation à différents groupes de travail et comités consultatifs.
     
  • Accroître les compétences. Les projets ont contribué à l’élargissement des compétences et des capacités des membres du personnel des organismes dérivés et ont aidé d’autres industries, entreprises et étudiants à en apprendre davantage sur divers produits et services et à les utiliser.
     
  • Développer de nouveaux marchés. Quatre promoteurs ont souligné que leurs nouveaux marchés englobaient diverses régions du Canada et six promoteurs ont été en mesure de se tailler une place sur des marchés étrangers, p. ex., les États-Unis, la Pologne, la Russie, le Mexique, le Brésil, la Chine, l’Australie, le Royaume-Uni, l’Espagne et l’Allemagne.
     
  • Augmenter les revenus. Parmi les dix promoteurs ayant affirmé que leur projet avait engendré une hausse de leurs revenus, trois étaient en mesure de quantifier cette hausse en termes absolus et deux ont pu l’exprimer en pourcentage. Selon trois promoteurs, le projet a contribué à augmenter leurs revenus de 44 millions de dollars
     
  • Créer ou conserver des emplois. Selon les promoteurs de 11 projets dérivés qui ont fait mention de cette retombée, les projets ont permis de créer ou de conserver 187 emplois, la plupart étant des postes hautement spécialisés dans le domaine de la technologie, de la recherche, des technologies de l’information ou de la commercialisation.
     
  • Mettre au point, commercialiser ou adopter de nouvelles technologies. Dix promoteurs ont dit avoir mis au point ou adopté 18 technologies différentes, p. ex., des programmes ou des applications pour le iPad ou le iPhone, des dispositifs de réseautage informatique, des compteurs intelligents, du matériel de communication, des technologies utilisant la fibre optique, des dispositifs de stockage, des technologies au lithium, divers dispositifs de commande ainsi que des technologies GPS. Ces promoteurs ont aussi commercialisé cinq produits.
     
  • Encourager ou attirer l’investissement. Les promoteurs de projets dérives ont affirmé que les nouveaux investissements découlaient surtout des liens et des partenariats créés durant la réalisation du projet. D’après eux, quatre projets ont généré un investissement subséquent de 10,8 millions de dollars pour leur organisme.

Les projets, investissements et situations nouvelles ayant vu le jour dans la foulée des projets initiaux peuvent aussi donner lieu à des activités dérivées. Des 19 promoteurs de projets dérivés à qui nous avons parlé, 21 % (quatre promoteurs) ont affirmé que leur projet avait déjà mené à d’autres projets, investissements ou situations nouvelles et 37 % ont dit que leur projet engendrerait d’autres activités dans l’avenir. Parmi les projets dérivés secondaires, notons une démonstration de produits dans d’autres régions et l’expansion des activités de projet dans d’autres régions. Les investissements générés par les nouvelles initiatives ont totalisé 5,4 millions de dollars, le financement provenant des gouvernements, de groupes de l’industrie et d’entreprises privées.

Des huit projets soumis à une étude de cas, quatre ont également généré d’autres projets, investissements ou situations nouvelles. Par exemple, après avoir participé à des missions commerciales internationales s’inscrivant dans un projet soutenu dans le cadre d’une EPDEO, un partenaire de l’industrie a pu établir des partenariats avec 15 organisateurs de voyages de cinq pays différents, attirer des investissements totalisant 1,3 million de dollars et ajouter 400 noms à sa clientèle. Une entreprise de recherche en nanotechnologie spécialisée dans la réparation des nerfs a signé des ententes de partenariat avec des entreprises privées afin de mettre en point des médicaments ciblant le système nerveux et de former les chercheurs universitaires. Par ailleurs, des entreprises se sont regroupées afin d’attirer des investissements d’envergure pour mettre au point et commercialiser de nouvelles technologies en matière d’infrastructure. Un microscope électronique de renommée mondiale a été installé en Alberta dans le cadre d’un projet soutenu dans le cadre d’une EPDEO et a donné lieu à un nouveau projet, soit celui de faire découvrir la nanotechnologie aux étudiants de la province.

7.  La collaboration entre les gouvernements, le fait que les EPDEO facilitent l’obtention de fonds d’autres sources, la souplesse quant à la sélection des projets et les compétences du personnel responsable du programme sont tous des facteurs ayant permis aux projets financés dans le cadre d’une EPDEO de produire les résultats escomptés.

Dans le cadre de l’évaluation, nous avons cherché à cibler les principaux facteurs ayant contribué au succès des EPDEO. Voici les facteurs évoqués par les informateurs clés :

  • La collaboration entre les deux ordres de gouvernement dans l’établissement des priorités et objectifs communs et la sélection des projets.
     
  • La capacité d’obtenir des montants importants d’autres sources de financement, notamment du gouvernement fédéral, des provinces et du secteur privé.
     
  • La définition claire et convenue des priorités et des objectifs des activités.
     
  • La souplesse pour ce qui est de la sélection de projets variés, et ce, dans différents secteurs et différentes régions.
     
  • La participation d’employés et de partenaires compétents. Le savoir, les compétences et le dévouement des personnes participant aux EPDEO, notamment les fonctionnaires fédéraux et provinciaux, ont joué un grand rôle dans la réussite des projets.

D’après les promoteurs de projets, la réussite des projets est attribuable au personnel compétent et dévoué responsable des projets et à la capacité des organismes promoteurs de mettre en place des activités de projet de qualité et à élaborer des technologies et produits novateurs. La participation des membres de la collectivité, des clients et d’autres intervenants aux activités de projet de même que l’appui et la collaboration d’autres intervenants et des collectivités ont également beaucoup contribué à la réussite des projets financés dans le cadre d’une EPDEO.

8.  Plusieurs facteurs propres aux projets ont fait obstacle à la réussite des EPDEO, par exemple les retards dans le processus d’approbation et dans la mise en œuvre des projets, le manque d’appui de la part des intervenants et l’accès difficile à d’autres sources de fonds.

Bien qu’en règle générale les projets aient été fructueux, certains éléments ont fait obstacle à l’atteinte des résultats escomptés. Les informateurs clés ont indiqué que les obstacles suivants, liés au processus de prise de décisions des EPDEO, ont nui à l‘atteinte des résultats.

  • Les changements qui surviennent au sein des gouvernements provinciaux peuvent entraîner une modification des priorités et retarder l'approbation des projets. Les informateurs clés ont exprimé des inquiétudes quant au fait que le manque de financement dédié rende le financement des provinces plus vulnérable aux coupures et gels budgétaires du gouvernement.
     
  • Les informateurs clés ont jugé que la conception et l'approbation des projets relevaient d'un processus complexe, lourd à administrer. Chaque projet soutenu dans le cadre d'une EPDEO devait être approuvé par au moins deux organismes gouvernementaux (un fédéral et un provincial). Le processus de présentation des demandes et les exigences des projets peuvent différer considérablement en fonction des bailleurs de fonds, ce qui a créé un fardeau administratif important pour les demandeurs. Parmi ces contraintes, mentionnons les dépenses admissibles et les postes budgétaires financés qui divergent entre les bailleurs de fonds.
     
  • La participation de multiples acteurs au processus de prise de décisions peut freiner la coordination et la communication. La coordination des activités entre de multiples intervenants a nécessité davantage de temps et d'efforts, plus particulièrement lorsque les priorités et les objectifs de financement des deux ordres de gouvernement ne concordaient pas tout à fait. Cette situation a ralenti le processus et augmenté la lourdeur bureaucratique dans la prise de décisions.

Les autres obstacles les plus fréquemment mentionnés comprenaient la difficulté d’accès à d’autres sources de fonds nécessaires pour poursuivre ou élargir le projet; l'intérêt limité des intervenants et des clients à participer au projet ou à utiliser les extrants; des difficultés internes liées à la gestion du projet; le ralentissement économique qui a secoué les entreprises de la région; des problèmes quant au respect des normes de certification ou des normes de produit. Dans la section qui suit, les contraintes liées à la conception des EPDEO et à leur mise en œuvre seront examinées.

Rendement : efficience et économie

La présente section expose les principales constatations, issues de l’évaluation, concernant les objectifs d’efficience et d’économie du processus de prise de décisions des EPDEO.

1.  Le processus de prise de décisions des EPDEO présente des avantages et des difficultés.

Nous avons présenté aux fonctionnaires une série d’affirmations concernant la conception des EPDEO et leur avons demandé de donner leur opinion sur chacune d’elles (absolument pas d’accord; plutôt pas d’accord; ni d’accord, ni pas d’accord; plutôt d’accord; tout à fait d’accord). Voici les résultats.

Version textuelle, Figure 9 : Êtes-vous tout à fait d’accord, plutôt d’accord, ni d’accord ni pas d’accord, plutôt pas d’accord ou absolument pas d’accord avec les affirmations suivantes :

Dans ce tableau, les informateurs clés ont indiqué leur degré d’accord ou de désaccord avec une série d’affirmations (absolument pas d’accord = 1, ni d’accord ni pas d’accord = 3, tout à fait d’accord = 5).

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En règle générale, les fonctionnaires fédéraux et provinciaux étaient d’accord pour dire que :

  • La structure de gouvernance des EPDEO est clairement définie. Les membres des comités de gestion des EPDEO sont pour la plupart en poste depuis un certain nombre d’années; certains ont même travaillé à plusieurs générations d’ententes. Les comités de gestion ont élaboré des lignes directrices concernant la présentation des demandes de financement, l’évaluation, l’approbation, la mise en œuvre et le suivi des projets, la production de rapports ainsi que la mesure des résultats.

    L’examen et l’approbation des demandes peuvent être retardés en raison des évaluations qui se déroulent en parallèle (les demandes sont examinées par le gouvernement fédéral et par le gouvernement provincial), du temps qui peut s’écouler avant qu’une proposition de projet soit inscrite à l’ordre du jour d’une réunion du comité de gestion, et d’autres approbations peuvent être nécessaires une fois obtenue la recommandation du comité de gestion.

    La structure des EPDEO était bonne compte tenu de ses objectifs. Le modèle des EPDEO a aidé le gouvernement à soutenir efficacement le développement économique, car il a favorisé une meilleure entente entre les deux ordres de gouvernement. On estime que le modèle des EPDEO facilite la planification et la prise de décisions conjointes dans un domaine de responsabilité commun. La plupart des promoteurs de projets et des promoteurs ayant présenté une demande, mais n’ayant pas obtenu de financement sont d’avis que la structure des EPDEO est bonne. Selon les promoteurs de projets et les autres demandeurs, le processus de prise de décisions des EPDEO était appuyé par des agents de projet compétents qui offrent aux promoteurs des conseils utiles et qui ont à cœur la réussite des projets, et il prévoit un mécanisme efficace de production de rapports et de mesure du rendement qui assure la responsabilisation à l’égard des résultats et l’atteinte des objectifs.

    Ceux qui ont jugé que les EPDEO étaient mal structurées ont surtout fait mention du processus de présentation des demandes et de production de rapports, qu’ils considèrent comme lourd. En particulier, les promoteurs et les autres demandeurs ont dit que les exigences de la province et du gouvernement fédéral diffèrent souvent et que le processus est long et complexe.
  • Les résultats escomptés et les mesures de rendement étaient clairs et quantifiables en plus de cadrer avec les exigences ministérielles en matière de production de rapports. Le système de mesure du rendement comporte de nombreux points positifs, notamment les suivants :
     
    • les indicateurs de rendement étaient clairement définis dans chaque entente de contribution et des cibles précises étaient établies pour chacun d’eux;
    • la présence d’indicateurs normalisés a permis le regroupement de certaines données et le report de ces données dans les rapports de rendement du Ministère;
    • les promoteurs ont fait preuve d’une très bonne collaboration en ce qui concerne la collecte et la communication des données sur les indicateurs de rendement.

Le processus de prise de décisions des EPDEO présentait des difficultés. Les fonctionnaires fédéraux ont jugé que les EPDEO laissent une certaine marge de manœuvre, surtout parce que les priorités fédérales sont définies de manière assez large. Toutes proportions gardées, les fonctionnaires provinciaux sont un peu moins nombreux à trouver que les EPDEO répondent avec souplesse aux occasions de financement, évoquant certaines divergences d’opinions dans la sélection des projets en fonction des priorités.

Plusieurs promoteurs de projets et autres représentants ayant participé aux séries d’EPDEO antérieures ont souligné que la troisième série d’EPDEO offre une souplesse un peu moins grande par rapport aux ententes passées. Les promoteurs ont mentionné que les restrictions concernant les dépenses que chaque gouvernement peut financer et la répartition du financement par poste budgétaire sont devenues plus rigides au fil du temps.

Certains membres du comité de gestion venant du Ministère ont évoqué plusieurs difficultés quant au processus de prise de décisions des EPDEO. Ces difficultés concernaient :

Les priorités

  • L’obligation de négocier des priorités définies avec les provinces limite la capacité du Ministère à soutenir les priorités fédérales en évolution.
  • Le niveau de généralité nécessaire dans l'entente créait une dynamique de priorités définies de manière générale plutôt que des approches souples et ciblées.
  • L’engagement de l'industrie dans le cadre des EPDEO représentait une priorité pour le Ministère, mais pas dans la même mesure pour toutes les provinces.

L'administration

  • L’obligation de conclure une entente formelle avec les provinces en ce qui concerne la sélection des projets, les considérations financières, les communications et les approbations a accru la complexité dans de nombreux cas, et parfois retardé les projets.

Les communications

  • L'établissement de différents protocoles de communication a souvent compliqué la coordination des annonces et eu des répercussions négatives sur la visibilité fédérale. Assurer une représentation égale pour ce qui est des annonces était une tâche difficile quand les promoteurs avaient un lien hiérarchique avec la province.

2.  Le financement du Ministère était nécessaire à la mise en œuvre des projets. Sans ce financement, la plupart des projets n’auraient pas eu lieu.

Même si d’autres sources de fonds ont contribué au financement des projets, le financement alloué au moyen de l'autorisation du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest a joué un rôle clé dans la mise en œuvre de la plupart des projets. Ainsi que l’illustre la figure ci-dessous, 72 % des promoteurs ont dit que leur projet n’aurait pu être lancé, n’eût été le financement, et 10 % ont affirmé que leur projet n’aurait fort probablement pas eu lieu (probabilité de 25 %). Ces promoteurs ont expliqué que leur projet exigeait des investissements considérables et qu’ils n’auraient pas pu obtenir les fonds nécessaires auprès d’autres sources.

Seulement 14 % des promoteurs ont dit que leur projet aurait fort probablement eu lieu quand même (probabilité de 50 % ou plus). La probabilité que les projets eussent pu avoir lieu en l’absence de tout financement ministériel n’est que de 11 % en moyenne.

Version textuelle, Figure 10 : Quel pourcentage de chance le projet aurait-il eu de voir le jour en l’absence de financement dans le cadre d’une EPDEO?

Dans ce tableau, 50 promoteurs de projets ont évalué le pourcentage de chance que leur projet aurait eu de voir le jour en l’absence de financement dans le cadre d’une EPDEO.

Les projets qui n’auraient pas ou fort probablement pas pu démarrer sans financement sont répartis de manière proportionnelle entre les provinces et les industries. Les promoteurs ont affirmé que leur projet avait exigé des investissements considérables et qu’ils n’auraient pas pu obtenir les fonds nécessaires auprès d’autres sources sans l’appui du Ministère. Les projets qui auraient été réalisés auraient vu leur ampleur réduite (p. ex., certaines activités importantes auraient été éliminées) ou auraient été reportés.

Des neuf promoteurs ayant fait une demande, mais n’ayant pas obtenu de financement, quatre (44 %) ont dit que leur projet était en phase de mise en œuvre, quatre (44 %) ont affirmé que leur projet avait été annulé et un (11 %) est toujours à la recherche d’un autre moyen de financement. Après que leur demande de financement au titre d’une EPDEO eût été refusée, trois promoteurs se sont tournés vers d’autres sources de fonds. Au moment de l’évaluation, seulement un de ces trois promoteurs avait pu obtenir du financement d’autres sources. En ce qui concerne les quatre projets qui ont démarré malgré l’absence de financement, trois promoteurs ont signalé une réduction du budget du projet, une diminution équivalente des activités de projet et des retards par rapport à l’échéancier établi.

3.  Les projets financés ont facilité l’obtention de fonds importants d’autres sources.

Les coûts prévus de 65 projets approuvés en date du 31 mars 2011 totalisent 374 millions de dollars, dont 22 % sont financés par le Ministère.

Tableau 10 : Valeur du financement accordé par le ministère exprimée en pourcentage du coût total des projets au 31 mars 2011
Province Alberta Colombie-Britannique Manitoba Saskatchewan Total
Coût total des projets 70 196 724 $ 51 650 239 $ 86 733 511 $ 165 097 476 $ 373 677 950 $
Montant total du financement accordé par DEO 26 413 249 $ 12 802 917 $ 24 862 104 $ 19 347 495 $ 83 425 765 $
Financement de DEO/coût total 37,6 % 24,8 % 28,7 % 11,7 % 22,3 %
Financement total obtenu pour chaque dollar investi par DEO 1,66 $ 3,03 $ 2,49 $ 7,53 $ 3,48 $

Selon les données budgétaires, pour chaque dollar investi dans le cadre de la troisième série de projets financés dans le cadre des EPDEO, 3,48 $ ont été investis par d’autres sources, ce qui est nettement plus élevé que la somme de 2,24 $ observée lors de la série précédente de projets financés dans le cadre des EPDEO. Les montants investis par d’autres sources pour chaque dollar investi par le Ministère vont de 1,66 $ en Alberta à 7,53 $ en Saskatchewan. Cette dernière valeur est élevée en raison de la contribution importante d’autres ministères fédéraux à un projet d’envergure en particulier.

Tableau 11 : Sources de fonds prévues au budget des projets financés dans le cadre des EPDEO au 31 mars 2011
Province Alberta Colombie-Britannique Manitoba Saskatchewan Total
DEO 26 413 249 $ 12 802 917 $ 24 862 104 $ 19 347 495 $ 83 425 765 $
Province 19 675 000 $ 18 994 754 $ 27 011 554 $ 21 104 288 $ 86 785 596 $
Autre ministère ou organisme fédéral 705 000 $ 9 334 000 $ 213 000 $ 103 958 000 $ 114 210 000 $
Autres montants non cumulatifs 19 337 816 $ 2 420 547 $ 28 786 823 $ 10 924 383 $ 61 469 569 $
Revenus d’exploitation/fonds de roulement 2 065 659 $ 10 489 271 $ 2 897 080 $ 8 155 005 $ 23 607 015 $
Actions 2 000 000 $ --$ 2 175 950 $ --$ 4 175 950 $
Autres montants cumulatifs --$ --$ 250 000 $ 1 508 575 $ 1 758 575 $
Municipalité --$ 140 000 $ 45 000 $ 100 000 $ 285 000 $
Total 70 196 724 $ 51 650 239 $ 86 733 511 $ 165 097 476 $ 373 677 950 $

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Selon les promoteurs de projets, l’obtention de fonds du Ministère est un gage de soutien de la part des gouvernements, ce qui contribue à donner de la crédibilité à ces projets sur le marché, facilite l’obtention de financement privé et stimule la participation du secteur privé.

L’effet multiplicateur du financement ministériel alloué aux projets soutenus dans le cadre des EPDEO est d’autant plus grand si on tient compte des investissements associés aux projets dérivés et aux situations nouvelles. Comme il a été mentionné à la section précédente sur les résultats des projets, les investissements dérivés des projets totalisent au moins 94,8 millions de dollars.

4.  L'administration des EPDEO est considérée comme un processus rentable.

Nous avons demandé aux fonctionnaires d’évaluer, sur une échelle allant de 1 à 5 où 1 signifie « pas du tout efficient », 3 signifie « assez efficient » et 5 signifie « très efficient », l’efficience du processus de prise de décisions des EPDEO du point de vue de la réalisation des projets, de la production des résultats et des extrants escomptés. La note moyenne est de 4,6 dans le cas des fonctionnaires provinciaux et de 4,3 dans le cas des fonctionnaires de DEO.

Voici les principaux facteurs contribuant à l’efficience du programme :

  • Les informateurs clés ont jugé les coûts d’administration et de fonctionnement du programmeraisonnables – bien que le Ministère ne suive pas le coût total des ressources internes affectées aux EPDEO.Tant les fonctionnaires fédéraux que les fonctionnaires provinciaux sont d’accord pour dire que les coûts d’administration et de fonctionnement des EPDEO sont raisonnables. Toutefois, on ne dispose pas de données sur les dépenses d’administration relatives aux équivalents temps plein, car il n’y a pas d’employés affectés à temps plein au programme. Les données au sujet du temps consacré par les membres du personnel aux EPDEO par rapport au temps qu’ils consacrent à d’autres activités ne sont pas compilées.
     
  • Les informateurs clés ont estimé que le processus de prise de décisions dispose de suffisamment de ressources pour soutenir une mise en œuvre efficace des projets approuvés. Les fonctionnaires conviennent que le processus des EPDEO a fourni des ressources adéquates et démontré sa capacité de soutenir la mise en œuvre efficace du programme et d'atteindre les résultats souhaités des projets approuvés. D’après eux, le Ministère a accordé un financement adéquat pour soutenir la mise en œuvre des projets financés dans le cadre des EPDEO. Le versement des fonds pouvait souvent se faire de manière coordonnée entre les deux ordres de gouvernement. Par exemple, si un bailleur de fonds a dépassé son budget pour l’exercice en cours alors que l’autre affiche un excédent budgétaire, un partenaire peut accélérer ses versements tandis que l’autre reporte les siens au prochain exercice. En revanche, le financement provincial insuffisant au regard des EPDEO en Colombie-Britannique et en Alberta a eu un effet négatif sur la prestation et créé un climat d’incertitude.
     

5.  Il existe plusieurs options pour combler les lacunes en l’absence d’EPDEO.

L’analyse comparative a démontré que même en l’absence d’ententes intergouvernementales, les gouvernements pourraient tout de même continuer à améliorer la communication et la coordination par les actions suivantes :

  • Communiquer régulièrement (p. ex., séances de consultation, réunions et échange de renseignements) pour coordonner les activités et éviter les chevauchements. Cette coordination peut s’opérer à l’échelle des projets ou à plus grande échelle.
  • Mettre sur pied des comités consultatifs réunissant des intervenants de divers organismes et divers groupes chargés d’examiner les activités de programme, d’en discuter et de formuler des recommandations.
  • Élaborer un plan stratégique pour une région ou un secteur particulier. Un tel plan pourrait présenter les priorités de développement pour la région ou le secteur ainsi que les rôles et responsabilités de chacun des gouvernements concernés.

6.  Les principaux obstacles qui nuisent ou pourraient nuire à l’efficacité ou à l’efficience des EPDEO en tant que processus de prise de décisions sont le délai d’approbation des projets, la complexité du processus d’approbation des projets, le manque de coordination entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux en ce qui concerne les exigences de production de rapports et l’absence de financement provincial dédié dans certaines provinces.

À la lumière des entrevues avec les informateurs clés et les promoteurs de projets, des études de cas, des discussions en groupe et de l’examen de la documentation et des dossiers, un certain nombre de facteurs contraignants ont été repérés :

  • Le délai d’approbation des projets peut être long et imprévisible. Les informateurs clés ont critiqué le délai de traitement des demandes, qui peut être long et imprévisible, ce qui peut nuire à la crédibilité des agents de projet auprès des demandeurs. Une série de facteurs liés à la présentation de la demande, au projet lui-même et à son promoteur peuvent ralentir le processus d’approbation. Il est très difficile pour les promoteurs de planifier leurs activités lorsque les délais sont très incertains.

    Nous avons examiné les délais d’approbation des projets et avons constaté que le délai moyen est passé de 189 jours civils lors de la deuxième série d’EPDEO à 245 jours dans la troisième série d’EPDEO. La figure ci-dessous illustre la répartition des délais d’approbation à la deuxième et à la troisième série d’EPDEO. Environ 50 % des projets ont été approuvés en 160 jours ou moins lors de la deuxième série d’EPDEO, comparativement à plus de 200 jours à la troisième série d’EPDEO.

Version textuelle, Figure 11 : Délai d’approbation des demandes

Ce tableau représente sous la forme d’un graphique la répartition des délais d’approbation des projets dans le cadre des EPDEO II et III.

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Toutefois, d’autres analyses ont fait ressortir que l’écart entre les délais d’approbation est attribuable en grande partie à l’augmentation de la taille moyenne des projets. En effet, le délai d’approbation est généralement plus long dans le cas de projets de grande envergure. Au total, 29 des 65 projets financés dans le cadre de la troisième série d’EPDEO ont obtenu des contributions ministérielles de l’ordre de 1 million de dollars ou plus, comparativement à 30 projets sur 145 dans le cadre de la deuxième série d’EPDEO. Le délai moyen d’approbation des projets de grande envergure n’a pas changé (255 jours dans le cas de la deuxième série d’EPDEO et 259 jours dans le cas de la troisième série d’EPDEO).
 

  • Le processus d’élaboration et d’approbation des projets est complexe pour les demandeurs et les démarches administratives sont lourdes. Le processus est complexe en ce sens que les projets financés dans le cadre des EPDEO doivent être approuvés par au moins deux organismes de financement (fédéral et provincial) et que le processus de présentation des demandes et les critères peuvent différer considérablement d’un organisme à l’autre (demandes et démarches distinctes). Parfois, une demande est approuvée par un ordre de gouvernement, mais il s’écoule plusieurs mois, voire plus, avant qu’elle soit approuvée par l’autre, ce qui retarde la mise en œuvre du projet. De plus, les catégories de dépenses (p. ex., certaines missions ou infrastructures) admissibles au financement varient d’un ordre de gouvernement à l’autre.
     
  • Les indicateurs de rendement et les exigences de production de rapports des bailleurs de fonds peuvent différer considérablement, ce qui accentue le fardeau administratif des demandeurs. La principale faiblesse du système de suivi du rendement actuellement est que, dans la plupart des provinces, les indicateurs de rendement et les calendriers de présentation des rapports du gouvernement provincial et du gouvernement fédéral ne sont pas coordonnés. Ainsi, les promoteurs peuvent être tenus de surveiller des indicateurs différents et de produire des rapports distincts pour chaque ordre de gouvernement. Autre faiblesse du système : les indicateurs de rendement diffèrent largement d’un projet à l’autre, ce qui complique le regroupement pertinent des données aux fins du suivi du rendement global des EPDEO.
     
  • L’absence de financement provincial dédié aux EPDEO. Le gouvernement fédéral réserve un montant dédié sur l'autorisation du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest. Au Manitoba et en Saskatchewan, la contribution provinciale est officiellement approuvée par le Conseil du Trésor et un poste spécial est créé dans le budget de la province. En Alberta et en Colombie-Britannique, aucun poste de financement spécial n’est créé; les fonds sont plutôt réunis de façon ponctuelle et proviennent de différents ministères et programmes. L’absence de financement provincial spécial a compliqué le processus d’approbation des projets et la mise en œuvre et, comme on a pu le constater en Colombie-Britannique, elle peut rendre les ententes plus vulnérables aux changements de priorités et aux coupures et gels budgétaires des provinces.

7.  Les informateurs clés ont fait un certain nombre de suggestions d’amélioration.

Les informateurs clés et les promoteurs de projets ont fait des propositions et des recommandations pour améliorer un futur processus de prise de décisions ministériel (ces propositions sont également valables pour d’autres processus de prise de décisions ministériels). En voici un aperçu :

  • Améliorer le processus de présentation et d’évaluation des demandes : élaborer un format de document plus normalisé; accroître la transparence en définissant des lignes directrices plus claires au sujet des renseignements à fournir et des critères d’évaluation et en justifiant explicitement les décisions prises et veiller à ce les processus d’examen des demandes des deux ordres de gouvernement soient plus homogènes (p. ex., confier à un ministère la responsabilité des demandes dans le système). On pourrait également envisager de lancer un appel de propositions officiel en guise de complément au système actuel.
     
  • Réduire le délai d’approbation des demandes (p. ex., confier une plus grande part des décisions de financement aux régions) ou du moins mieux informer les demandeurs au sujet du délai de traitement de leur demande. Les informateurs clés ont affirmé que dans le système actuel, les délais ne sont pas tellement prévisibles.
     
  • Simplifier les exigences de production de rapports en définissant une série d’indicateurs de rendement communs pour chaque projet, approuvés par les deux ordres de gouvernement et le promoteur. Ainsi, les promoteurs n’auraient pas à soumettre des rapports distincts à chacune des sources de fonds.
     
  • Définir avec plus de précision les priorités afin de mieux cibler le financement et de veiller à ce que les projets cadrent avec les priorités fédérales.
     
  • Veiller à ce que les gouvernements provinciaux établissent une source dédiée de financement aux fins des prochaines ententes.
     
  • Envisager de faire varier le niveau de financement accordé à chaque province en fonction de ses caractéristiques démographiques et économiques et de sa superficie. Les grandes provinces devraient recevoir plus de financement.
     
  • Créer un groupe consultatif pour le programme. Le processus de planification pourrait être élargi afin que soient recueillis les commentaires des membres de l’industrie et des fonctionnaires fédéraux et provinciaux.
     
  • Mettre sur pied des mécanismes (p. ex., réunions, activités et documentation) permettant de mieux faire circuler les leçons apprises et les pratiques exemplaires entre les projets, les promoteurs et les gouvernements.
     
  • Diffuser les exemples de réussite afin de mieux faire connaître les EPDEO. Le gouvernement et les promoteurs devraient rechercher plus activement les occasions de faire connaître les projets qui ont porté des fruits et le rôle important du gouvernement dans l’élaboration et la mise en œuvre de ces projets (p. ex., publication de résultats de recherche ou activités).

Les représentants d’autres programmes lancés dans l’Ouest du Canada sont d’avis que la clé d’une prestation réussie pour ce type d'entente réside dans la communication ouverte et constante avec tous les partenaires du programme et les intervenants concernés et dans la souplesse de conception, c’est-à-dire la capacité d’adapter la conception et la prestation aux besoins des différents organismes et projets.

 


[2] DEO, Portes d’entrée de demain : Stratégies de récupération des valeurs dans des secteurs clés et débouchés pour l’investissement direct étranger dans l’Ouest canadien.

[3] Canada West Foundation, An Extraordinary Future: A Strategic Vision for Western Canada.

[4] Conference Board Canada. 2009. How Canada Performs: A Report Card on Canada.

[5] The Conference Board of Canada. 2009. Western Canada Productivity, Competitiveness, and Potential.

[6] Coalition pour l'action en matière d'innovation au Canada, Un plan d'action pour favoriser la prospérité, octobre 2010.

[7] Boothe et R. Roy, « La productivité du secteur des entreprises au Canada: Qu’en savons-nous? », Observateur international de la productivité.

[8]Base de données de l'OCDE sur la productivité.

[9]Boothe et R. Roy, « La productivité du secteur des entreprises au Canada: Qu’en savons-nous? », Observateur international de la productivité.

[10]P. Boothe et R. Roy, « La productivité du secteur des entreprises au Canada: Qu’en savons-nous? », Observateur international de la productivité.

[11] The Conference Board of Canada, Labour Productivity Growth, 2011. Adresse : http://www.conferenceboard.ca/hcp/Details/Economy/measuring productivity canada.aspx.

[12] Industrie Canada, Principales statistiques relatives aux petites entreprises, 2011.

[13] DEO, Profil de la petite entreprise, 2011.

[14] RBC, Les petites entreprises en tête des gains de productivité au Canada, octobre 2006.

[15] BDC's Entrepreneurial Insight, February 2008

[16] La Porte canadienne du Pacifique, L’initiative de la Porte et du Corridor de l’Asie-Pacifique franchit une étape importante, 2010.

[17] Roslyn Kunin and Associates Inc., Final Report: Situation Analysis of Projected Asia-Pacific Gateway Investment in the Western Provinces with a Focus on Human Resources, 2007.

[18] British Columbia Ports Strategy.

[19] The Conference Board of Canada, Open for Business? Canada’s Foreign Direct Investment Challenge, 2004.

[20] Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Rapport sur l´investissement dans le monde, 2007.

[21] The Conference Board of Canada, Open for Business? Canada’s Foreign Direct Investment Challenge, 2004

[22] DEO, Rapport sur les plans et les priorités, 2011-2012.

[23] DEO, Rapport sur les plans et les priorités, 2010-2011.

[24] Discours du Trône, Ottawa (Ontario), 3 juin 2011.

[25] La date de fin prévue des projets financés est le 30 septembre 2013.