Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
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Rendement : démonstration de l’efficience et de l’économie

Économie

En général, les programmes étaient bien structurés, mais des changements de processus auraient pu améliorer l'efficacité.

En général, les promoteurs étaient d'avis que le Ministère réalisait ses résultats prévus de manière économique. Les promoteurs, informateurs clés et participants des groupes de discussion ont fréquemment laissé entendre que le Ministère pourrait fonctionner d'une manière plus économique en allégeant les lourdeurs administratives et les efforts que supposent l'élaboration/présentation du projet, l'examen/approbation du projet, et les aspects de la reddition de comptes du processus de production des rapports. Les participants des groupes de discussion se sont aussi interrogés sur l'objectif de la composante de consultation qui fait partie de l'étape d'élaboration du projet; pour certains, il s'agissait d'un exercice artificiel dont le but restait imprécis.

Conception des programmes

La plupart des promoteurs approuvaient la conception des programmes d'innovation, particulièrement leur souplesse comparativement à d'autres programmes dotés de critères très précis et limités. Certains étaient d'avis que les programmes pouvaient être améliorés en réduisant les délais d'approbation des projets et en permettant de les modifier pendant leur cycle de vie. Les délais d'approbation étaient un peu longs : trois mois pour 24 % des projets et plus de six mois pour 38 % d'entre eux (plus de deux ans pour cinq de ceux là). Parmi les pratiques qui fonctionnaient bien pour le Ministère et quelques améliorations possibles figuraient les suivantes.

  • Le processus ouvert de demande et le dialogue initial avaient quelques avantages. Le processus ouvert de demande utilise des délais souples qui permettent aux promoteurs de soumettre une demande de financement n'importe quand. C'est ainsi que DEO procède actuellement, et les promoteurs estiment que c'est un facteur clé de la réussite des programmes, qui permet un dialogue avec le Ministère dès le début pour donner forme au projet. Le Ministère pourrait améliorer l'efficacité du dialogue initial en clarifiant ses priorités et enjeux afin que les promoteurs puissent harmoniser leurs projets. Un inconvénient du processus ouvert réside dans le fait qu'il peut donner lieu à un court laps de temps entre l'approbation du projet et le 31 mars, date à laquelle le promoteur est tenu d'avoir dépensé son budget annuel. Bien que les promoteurs puissent demander un report de fonds d'une année financière à la suivante, ce n'est souvent pas possible parce que le budget est pleinement engagé pour l'exercice suivant.
     
  • Les partenariats avec des cobailleurs de fonds avaient des avantages et des inconvénients. Actuellement, DEO s'associe avec d'autres bailleurs de fonds. Les informateurs clés et participants des groupes de discussion voyaient plusieurs avantages à ce partenariat. En effet, il permet au Ministère de profiter du savoir propre au secteur de ces partenaires, qui dispose ainsi d'une solide indication de l'avantage que représentera le projet pour le secteur industriel visé en plus de réduire le risque que constitue le financement de l'innovation. Financer des organismes sans but lucratif en collaboration avec d'autres bailleurs de fonds rassemble les intervenants de l'industrie dans un but non concurrentiel. Des synergies se créent à l'intérieur des secteurs et entre eux, les secteurs progressent, et ce cofinancement permet d'englober une plus grande partie de l'industrie qu'une aide directe aux entreprises. Les cobailleurs de fonds donnent une indication fiable de l'utilité d'un projet. Mais il y aussi des inconvénients. Il peut être déraisonnable de s'attendre à ce que des cobailleurs de fonds financent des projets novateurs véritablement d'avant garde et que ces promoteurs consacrent du temps à trouver des fonds supplémentaires plutôt que d'entreprendre leurs projets. Pour compléter leurs fonds, les promoteurs doivent trouver en même temps deux sources de financement harmonisées, ayant les mêmes priorités et disposées à financer le même genre de projet.
     
  • La coordination des programmes pourrait consolider les forces régionales. Les participants des groupes de discussion étaient d'avis que les organismes régionaux qui stimulent l'innovation pourraient profiter d'une coordination entre eux, et que le Ministère était bien placé pour les réunir afin de coordonner les priorités et de miser sur les forces régionales.
     
  • Le financement des coûts de fonctionnement continus. Beaucoup d'organismes de financement octroient un financement initial avec le rapprochement de fin d'année. Parce que le financement ministériel prend la forme de contributions plutôt que de subventions, les dépenses admissibles sont remboursées, ce qui peut prendre plusieurs mois et causer d'énormes problèmes de flux de trésorerie et des difficultés exceptionnelles pour les promoteurs. Le Ministère peut avancer des fonds, mais le promoteur doit prouver qu'il en a besoin, ce qui est difficile aux termes des exigences ministérielles actuelles pour l'avance de fonds. Seulement 31 (15 %) des 202 projets ont reçu une avance de fonds, et la proportion semble diminuer avec le temps, puisque seulement 10 % en ont reçu depuis 2009. L'accessibilité aux avances de fonds soulève donc des questions.
     
  • L'appui aux organismes sans but lucratif versus aux entreprises. Treize informateurs clés (promoteurs, employés, cobailleurs de fonds et non-bénéficiaires) ont indiqué que le Ministère pourrait fournir un financement continu pour les coûts de fonctionnement des organismes axés sur les programmes. Les participants des groupes de discussion étaient divisés sur la question du financement continu : certains étaient d'avis que cela créerait une dépendance à l'égard du financement ministériel alors que d'autres pensaient que les programmes ont besoin d'un financement continu pour assurer la durabilité et qu'il n'y a pas d'autres sources de financement.
     
  • L'appui aux organismes sans but lucratif versus aux entreprises. Huit informateurs clés (promoteurs, employés, experts et cobailleurs de fonds) estimaient que DEO devait appuyer directement les entreprises et trois experts de l'innovation ont rappelé que plus l'intervention est éloignée de l'industrie, moins il y a d'impact sur elle. Des participants des groupes de discussion convenaient que de meilleurs résultats seraient atteints si le Ministère appuyait directement les entreprises. Cependant, le financement direct des entreprises comporte des risques et une meilleure solution serait de fournir des fonds par l'entremise de groupes de commercialisation sans but lucratif par exemple parce que ces groupes ont déjà travaillé avec le secteur privé et qu'ils : 1) sont en mesure d'évaluer les risques et d'écarter les entreprises susceptibles d'échouer; et 2) comprennent qu'il faut investir beaucoup de temps et d'efforts pour l'accompagnement individuel, le mentorat et la formation. Des participants des groupes de discussion s'opposent à ce que le Ministère appuie directement les entreprises parce que cela ferait double emploi avec d'autres programmes et que les agents ministériels auraient besoin d'une formation particulière pour appuyer les entreprises efficacement.

Efficience

Efficience administrative

Pour mesurer l'efficience administrative, les dépenses totales du Ministère engagées pour les paiements de transfert à l'innovation (72,8 M$) ont été comparées aux dépenses totales de fonctionnement pour l'innovation (5,7 M$)22. La comparaison a montré qu’il en coûte un dollar au Ministère pour octroyer et gérer 12,80 $ en paiements de transfert pour l’innovation. L’efficience de DEO se compare favorablement aux programmes de subventions et contributions d’autres ministères qui déclarent des montants de 3,63 $23, 6.10 $24 et 11.1 $25 en paiements de transfert contre un coût d'un dollar; mais ces mesures reflètent une grande diversité de facteurs et ne sont peut être pas directement comparables aux programmes d'innovation.

Les ressources de fonctionnement du Ministère incluaient 28 employés équivalents temps plein (ETP) en 2010-2011, une baisse par rapport aux 33 ETP en 2009-2010.

En général, les promoteurs étaient d'avis que DEO exécutait ses activités avec efficience. Les deux suggestions d'améliorations les plus courantes étaient : 1) améliorer le processus d'approbation quant au nombre d'itérations de la proposition requises, l'imprévisibilité de l'approbation, et le délai d'obtention de la décision; et 2) augmenter la souplesse des processus ministériels de reddition de comptes et de production des rapports.

En moyenne, les informateurs clés estimaient aussi que les activités étaient exécutées avec efficience. Certains croyaient à tort que le Ministère n'avait pas de programmes. Des promoteurs ont dit que, comme le Ministère n'a pas de programmes précis, mais qu'il finance plutôt des projets particuliers, il peut être efficient, ciblé, directif et clair dans ce qu'il demande. Les informateurs clés ayant accordé une note élevée pour l'efficience reconnaissaient que les employés ministériels favorisaient un processus efficient par l'établissement d'une solide relation de travail tôt dans le processus. D'autres personnes interrogées ont fourni deux motifs d'accorder une note plus faible pour l'efficience : 1) un lent processus d'approbation manquant de transparence; et 2) de lourdes exigences en matière de rapports financiers et sur le rendement.

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Rapport coût efficacité

Bien que la plupart des projets exigeaient des cobailleurs de fonds, il y avait trois exceptions – deux projets financés dans le cadre d'Ententes de partenariat pour le développement économique de l'Ouest et un autre financé aux termes du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest. Le premier mécanisme de financement (EPDEO) permet à DEO de financer des projets en entier. Le deuxième (PDEO) a financé les coûts de matériel ne pouvant être couverts en raison de dépassements de coûts pendant la construction de deux installations. Les installations étaient presque terminées mais ne pouvaient être utilisées comme prévu sans le matériel. En moyenne, le Ministère a financé 29 % des coûts des projets. Et le financement octroyé par le Ministère a joué un rôle de premier plan pour attirer du financement provenant d'autres sources (tableau 5.1). Le tableau 5.2 résume la contribution totale du Ministère aux coûts des projets et les sommes mises par d'autres bailleurs de fonds pour chaque dollar investi par DEO (fonds à effet de levier). Bien que le recours au levier financier variait selon le programme, dans l'ensemble, à chaque dollar investi par DEO correspondait un investissement de 2,50 $ provenant d'autres bailleurs de fonds. Un ratio de levier financier de 2,50 $ se compare positivement à celui de 1,44 $ obtenu par d'autres programmes d'innovation26.

Tableau 5.1 Financement concerté (en M$), d'avril 2007 à juin 2011
Programme Contribution financière des partenaires ($, % des coûts totaux)
Autre organisme
fédéral
Provincial Municipal Autre Financement
total versé
par le partenaire
PDEO 79 (15%) 88 (16% ) 1 (0%) 196 (36%) 67%
EPDEO* 114 (38%) 57 (19%) 0 70 (23%) 80%
Total Innovation 246 (23%) 203 (19%) 1 (0%) 314 (29%) 71%
Incluent les rondes 2 et 3 des Ententes de partenariat pour le développement économique de l'Ouest

 

Tableau 5.2 Contributions ministérielles (en M$) et ratios de levier financier, d'avril 2007 à juin 2011
Programme Contribution totale de DEO (% des coûts totaux) Total des coûts des projets Dollars obtenus par effet de levier pour chaque dollar investi par DEO
PDEO 176 M$ (33%) 539 M$ 2
EPDEO* 59 M$ (20%) 300 M$ 4
Total Innovation 306 M$ (29%) 1,070 M$ 2.5
* Incluent les rondes 2 et 3 des Ententes de partenariat pour le développement économique de l'Ouest.

Résultats de l'analyse de mise en correspondance

Il est difficile de placer les programmes du Ministère dans le spectre de tous les programmes d'innovation au Canada, en partie parce qu'on dénombre environ 500 programmes fédéraux et provinciaux qui investissent dans la recherche, le développement technologique ou la création d'entreprises au Canada27 et en partie parce que les données d'évaluation sur les programmes sont limitées. Cependant, l'analyse de mise en correspondance a permis de constater d'importantes variations régionales à la fois dans le nombre et dans la portée des autres programmes accessibles aux promoteurs financés par le Ministère. En Colombie-Britannique, il y avait quatre organismes connus de financement de l'innovation qui concentraient leur financement principalement dans des zones géographiques précises de la province ou dans des secteurs technologiques particuliers. En Alberta, on en dénombrait six qui privilégiaient la commercialisation. En Saskatchewan, il y en avait trois qui orientaient nettement leur financement vers le secteur des bioproduits agricoles. Le Manitoba a récemment modifié sa démarche afin de regrouper le soutien provincial qu'il accorde à l'innovation.

Pratiques exemplaires et améliorations possibles

Le regroupement des résultats provenant de toutes les sources de données consultées dans le cadre de la présente évaluation permet de dresser la liste suivante des pratiques exemplaires et des possibilités d'amélioration.

  • Pratiques exemplaires : Les pratiques qui semblent bien fonctionner pour le Ministère et ses promoteurs incluent le processus ouvert de soumission des demandes, le dialogue que le Ministère engage dès le début avec les promoteurs et enfin les partenariats qu'il établit avec des cobailleurs de fonds.
     
  • Amélioration possible : Exécution des programmes : Les participants des groupes de discussion et les promoteurs ont proposé des moyens de simplifier l'exécution des programmes afin d'économiser des ressources ministérielles et de réduire le stress des clients. Le Ministère peut revoir ses exigences concernant les avances de fonds afin qu'elles soient plus accessibles aux promoteurs, réduire le temps et les lourdeurs administratives qui caractérisent les processus de demande, d'approbation et de reddition de comptes/production de rapports et donner des éclaircissements aux promoteurs sur les programmes et priorités ministériels ainsi que sur le but du processus de consultation.
     
  • Amélioration possible : Priorités des programmes : Le Ministère peut améliorer ses programmes d’innovation en se concentrant sur des secteurs prioritaires tout en conservant une partie de la souplesse qui lui a permis de pallier des insuffisances de financement et de s’adapter aux variations et besoins régionaux. Les personnes interrogées ont proposé des secteurs prioritaires possibles, comme faut-il ou non financer des organismes et/ou des sociétés sans but lucratif et faut-il ou non se concentrer sur la recherche et/ou la commercialisation. La commercialisation requiert probablement une démarche à plus long terme et plus risquée que la démarche actuelle. En fait, dans sa propre recherche, le Ministère a cerné une lacune dans l’accès au capital de risque et constaté que le gouvernement devrait peut-être investir dans la commercialisation technologique pour des entreprises de l’Ouest canadien.28 D’autres experts incitent toutefois à la prudence et affirment que le problème est plus complexe que de simplement augmenter l’accès au capital de risque. L’expert en innovation de notre comité directeur a attiré notre attention sur une recherche montrant que la commercialisation a plus de chances de se concrétiser quand le ratio d’investissement dans la recherche-développement du secteur privé par rapport au secteur public correspond à 3:1. Dans l’Ouest canadien, les ratios correspondants de l’investissement privé par rapport à l’investissement public ont peu changé depuis 2002-2003, quand ils étaient de 1,13:1 (Colombie-Britannique) 0,73:1 (Alberta), 0,30:1 (Saskatchewan) et 0,45:1 (Manitoba)29.
     
  • Amélioration possible : Mesure du rendement : Des problèmes de mesure du rendement ont entravé l'évaluation de la réussite des projets. Les problèmes ministériels les plus importants avaient trait : 1) au chevauchement des sous activités qui a empêché l'analyse par sous activité; et 2) au recours généralisé à des indicateurs particuliers, qui ont dissimulé aux décideurs ministériels un grand nombre des incidences importantes des projets. D'une certaine façon, les meilleurs projets seraient ceux englobant plus d'une seule sous activité ou activité; mais, une grande partie de leurs incidences est déterminée par des indicateurs particuliers qui ne peuvent être regroupés à des fins de production de rapports. Le Ministère est en train de restructurer son architecture des activités de programmes ainsi que son cadre de mesure du rendement et les résultats devraient idéalement aboutir à des données sur le rendement pleinement accessibles aux décideurs et prises en compte dans les rapports sur le rendement.

 


[22] Source : États financiers de 2010/2011, Note 12.

[23] Source : Industrie Canada. Février 2011. Évaluation finale du Programme de développement du Nord de l’Ontario.

[24] Source : ministère du Patrimoine canadien. Mai 2009. Évaluation du Programme de consolidation des arts et du patrimoine canadiens, page 38.

[25] Source : ministère du Patrimoine canadien. Mars 2010. Évaluation sommative du Programme Échanges Canada, page 50.

[26] Source : Agence de promotion économique du Canada atlantique, janvier  2010. Évaluation des incidences de la sous-activité de programme Innovation de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique.

[27] PriceWaterhouseCoopers, Response to R&D Review Panel Consultation Questions, février 2011.

[28] Rationale for Government Involvement in Technology Commercialization in Western Canada, avril  2011.

[29] Alan Cornford, Stephen Murgatroyd. Is Innovation Working in Western Canada? Challenges and Policy Choices. Août 2005.