Vérification du contrôle et des paiements

Résumé

La vérification du contrôle et des paiements a été mentionnée dans le Plan de vérification axé sur les risques de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada pour la période de 2011 à 2014. L’importance de la vérification tient au fait que la surveillance et les paiements constituent une fonction essentielle de l’administration des paiements de transfert qui a des répercussions sur tous les programmes ministériels.

Le Conseil du Trésor du Canada a modifié en profondeur sa Politique sur les paiements de transfert en 2008. La politique a entraîné des changements dans les pratiques de surveillance et de paiement des programmes de paiements de transfert fédéraux. La politique prévoyait notamment la réduction du fardeau administratif, l’adoption de pratiques de gestion du risque adaptées au niveau de risque du financement, la participation des bénéficiaires et l’établissement de normes de service pour les programmes approuvés après mars 2010.

La vérification avait pour but de donner au sous-ministre l’assurance que le Ministère s’est doté d’un cadre de contrôle solide pour la gestion du contrôle et des paiements des subventions et contributions et que les contrôles fonctionnent comme prévu.

Résultats

Le cadre de contrôle de la surveillance et des paiements mis en place par la direction de DEO répond aux objectifs du Ministère et il est harmonisé à la Politique sur les paiements de transfert et aux directives connexes. Le Ministère s’est doté d’un cadre et d’une structure adéquats et efficaces qui orientent les opérations et les ressources vers l’excellence dans l’administration des projets.

Il existait un processus de traitement des réclamations qui était conforme aux lois et aux politiques fédérales. Le Ministère a adopté deux processus de traitement des réclamations afin de réduire le fardeau administratif imposé aux bénéficiaires : un processus détaillé et un processus accéléré. Le processus accéléré a permis de réduire la quantité de documents et la vérification axée sur le risque. Les paiements fondés sur les coûts admissibles correspondaient à l’option de financement choisie par le Ministère parmi les trois options autorisées dans la Directive sur les paiements de transfert.

La plupart des critères de vérification établis ont été respectés. La plupart des exceptions mineures relevées étaient reliées à la non application des procédures ministérielles standard. Ces exceptions étaient rares et négligeables et elles présentaient un risque résiduel minimal.

Les plans de gestion de l’information et de technologie de l’information que nous avons examinés indiquent que l’automatisation du contrôle et des paiements a fait l’objet de discussions au cours des cinq dernières années mais ces activités continuent d’être exécutées manuellement et de nécessiter beaucoup de main-d’œuvre. L’automatisation de plusieurs processus de surveillance et de paiement permettrait au Ministère de mieux répondre aux besoins des bénéficiaires et d’améliorer l’efficacité du personnel.

Énoncé d’assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, les procédures de vérification suivies et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et permettent de corroborer la conclusion selon laquelle un cadre de contrôle de gestion solide a été mis en place pour la surveillance et les paiements des subventions et contributions et que les contrôles fonctionnent comme prévu, sous réserve de l’examen des solutions recommandées pour l’amélioration continue des services aux clients.

Cette assurance repose sur une comparaison des conditions, telles qu’elles existaient au moment de la vérification, et des critères de vérification préétablis qui ont été approuvés par la direction. Elle s’applique aux politiques, processus et contrôles examinés. Les éléments probants ont été recueillis conformément aux politiques, directives et normes de vérification interne du Conseil du Trésor pour le gouvernement du Canada. Ils sont suffisants pour prouver aux membres de la haute direction la justesse des conclusions tirées de cette vérification.

Introduction

L’administration des subventions et des contributions, qui relève de la Politique sur les paiements de transfert, est une activité opérationnelle de base de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada. La surveillance et les paiements ne représentent qu’une activité dans le cycle de vie d’un projet de contribution. Le Ministère a adopté un processus de surveillance et de paiement semblable pour tous les programmes ministériels. L’efficacité du contrôle et des paiements contribue à l’atteinte des objectifs des programmes.

Les procédures de surveillance et de paiement s’appliquent à tous les programmes ministériels. En 2008, le Conseil du Trésor du Canada a modifié en profondeur sa Politique sur les paiements de transfert. La présente vérification a examiné les mesures prises par le Ministère pour se conformer aux nouvelles exigences de la politique dans le domaine du contrôle et des paiements.

Objectif de la vérification

L’objectif global de la vérification était de donner au sous-ministre l’assurance que le Ministère a un cadre de contrôle de gestion solide pour la surveillance et les paiements des subventions et des contributions et que les mécanismes de contrôle fonctionnent comme prévu.

Risques

La vérification a porté sur les contrôles mis au point par la direction pour atténuer les risques rattachés aux domaines suivants :

• Clarté des rôles, de la portée et des objectifs en matière de surveillance et de paiements;
• Activités de contrôle suffisamment efficaces qui répondent aux exigences des politiques du Conseil du Trésor et du Ministère;
• Capacité adéquate sur le plan des ressources (personnes, outils, ressources financières, matériel, formation);
• Fiabilité de l’information interne et externe utilisée pour traiter les réclamations;
• Rigueur de la gestion de la trésorerie et du traitement des paiements.

Portée de la vérification

La période visée s’étend de mars 2009 à décembre 2010. La vérification a porté sur tous les programmes de contributions ministériels, à l’exception du Fonds d’adaptation des collectivités et du programme Infrastructure de loisirs du Canada.

Remerciements

Nous tenons à remercier la direction et les employés participant à la surveillance et au paiement des subventions et des contributions pour la collaboration et l’aide qu’ils ont fournies à l’équipe de vérification tout au long du projet.

Observations et recommandations

Gouvernance et ressources

Critères : DEO a établi clairement l’orientation, les rôles et les responsabilités en matière de surveillance et de paiements et démontré que les ressources nécessaires sont disponibles et qu’elles sont gérées avec efficacité et efficience.

DEO s’est principalement acquitté de ses responsabilités en matière de surveillance et de paiements par l’entremise de ses quatre bureaux régionaux en Colombie-Britannique, en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba. L’administration centrale a fourni les conseils généraux, les politiques et les lignes directrices.

Un comité de directeurs généraux et de directeurs de programmes a constitué un centre d’expertise en subventions et contributions qui a formulé des avis sur tous les éléments de la gestion de projets, y compris les activités de surveillance et de paiement. Un groupe de travail sur la surveillance et les paiements déjà établi a collaboré avec le comité de directeurs généraux afin de formuler des politiques et lignes directrices et il a mis en œuvre les pratiques et procédures standard qui s’y rattachent.

Les agents de surveillance et de paiement ont reçu une formation adéquate leur permettant d’exécuter leurs tâches avec efficacité. Le Ministère a élaboré des manuels, des guides, des formulaires, des directives et du matériel de formation pour aider le personnel à s’acquitter de ses tâches et ces outils sont mis à la disposition du personnel sur l’intranet et par d’autres moyens. Le système de gestion de projets ministériel est surtout utilisé en guise de répertoire pour conserver des documents sur l’administration des projets comme les rapports d’étape, les accords de contribution et les modifications.

Surveillance des accords de contribution

Critères : Le Ministère a adopté des stratégies fondées sur le risque pour la surveillance et la mise en œuvre des projets entrepris en vertu des programmes de paiements de transfert; la direction a mis en place des activités de surveillance et des mécanismes de production de rapports qui favorisent la conformité à l’accord de financement.

Le texte des accords de financement a été uniformisé et correspond aux modalités des six programmes examinés. Un accord de financement adéquat a été utilisé pour tous les projets de l’échantillon examiné. Des conditions spéciales et des exigences en matière de rapports ont été ajoutées, au besoin, pour gérer le risque particulier de chaque bénéficiaire ou projet. Nous avons constaté que l’annexe de l’énoncé des travaux figurant dans l’accord de financement est un mécanisme de contrôle utile qui expose des éléments importants du projet tels que la trésorerie, les jalons, les indicateurs de rendement, les activités, les conditions spéciales et les exigences en matière de rapports.

Les dossiers de projets contenaient des éléments probants indiquant que les agents communiquent régulièrement avec les bénéficiaires au moyen de la correspondance, des conversations téléphoniques, des examens et de la discussion sur les rapports d’étape et les réclamations. Nous avons limité les visites sur place aux situations où elles ont été jugées nécessaires, compte tenu du risque évalué. Le personnel a utilisé des gabarits normalisés pour l’évaluation des risques, les rapports d’étape et le paiement des réclamations, favorisant ainsi l’uniformisation entre les programmes et les régions.

Les régions ont imparti les vérifications de bénéficiaires pour les projets à risque élevé. L’administration centrale a en outre procédé à une sélection aléatoire de projets à risque faible ou modéré pour les autres vérifications de réclamations qui seront effectuées par les régions. Pour la période de vérification visée par l’examen, les régions ont réalisé des vérifications de bénéficiaires conformément à la politique de vérification des bénéficiaires adoptée par le Ministère en 2005, laquelle est demeurée en vigueur jusqu’en mars 2011. Pour remplacer cette politique, le Ministère a élaboré un nouveau cadre de surveillance axé sur le contrôle qui est entré en vigueur en 2011-2012. Ce cadre n’a pas été examiné au cours de la présente vérification.

Les accords de financement ont fait l’objet de 595 modifications dans les 151 dossiers de projets examinés. Plus de 90 % avaient trait à des reports de fonds et à la prorogation des dates d’achèvement. La plupart des modifications se sont produites dans la dernière partie de l’année financière, au fur et à mesure que l’état d’avancement du projet et la date d’achèvement devenaient plus connus.

Le Ministère n’a pas encore automatisé certains processus de surveillance et de paiement. Nous avons constaté que cette fonction repose en grande partie sur des procédures manuelles routinières à fort coefficient de main-d’œuvre exécutées par le bénéficiaire et le personnel du Ministère. Certaines procédures de la fonction de surveillance et de paiement pourraient être automatisées, ce qui permettrait d’alléger le fardeau administratif des bénéficiaires tout en donnant au personnel le temps d’effectuer d’autres activités de surveillance.

Nous avons trouvé une gamme d’exceptions rares dans les dossiers de projets examinés. Elles ont été jugées mineures, compte tenu de leur amplitude et des montants relativement négligeables en cause. En voici quelques-unes :

1. Dans certains cas, les conditions spéciales ont été appliquées en retard. Ainsi, dans six dossiers, l’exigence liée aux documents d’appel d’offres découlant des conditions spéciales de l’accord de contribution n’a pas été appliquée de façon constante; dans deux dossiers, rien n’indiquait que le comité de surveillance ou le comité consultatif avait été constitué, comme l’exigeaient les conditions spéciales; dans deux dossiers, les états financiers vérifiés et les rapports d’étape mentionnés dans les conditions spéciales ont été présentés en retard. Les employés nous ont expliqué qu’ils connaissaient bien les bénéficiaires et les rapports ont été présentés à la fin du projet ou avant le paiement de la dernière réclamation. Les conditions spéciales doivent être intégralement respectées pour atténuer efficacement les risques, conformément aux modalités de l’accord.
2. Dans un dossier, une modification a été effectuée avant la signature de l’accord de contribution initial. Les employés nous ont expliqué que cette pratique est inhabituelle et que l’autorisation appropriée a été obtenue, le cas échéant. Un accord de contribution signé est un mécanisme de contrôle important et toute modification apportée avant la signature de l’accord présente un risque potentiel.
3. Dans trois dossiers, on a augmenté la cote de risque du projet sans donner d’explication. Le paiement d’une réclamation étant fondé sur le risque, une explication claire de la raison pour laquelle le niveau de risque a été modifié et des répercussions sur le traitement des réclamations, le cas échéant, aurait joué un rôle essentiel dans le traitement de cette réclamation.
4. Dans cinq dossiers, le système financier n’a pas été mis à jour pour tenir compte des modifications au niveau de risque. Or, l’obligation de mettre à jour le système financier figure dans la liste de contrôle de l’examen des réclamations.
5. Dans deux dossiers, les rapports d’étape du bénéficiaire n’ont pas été analysés et ils n’ont pas été entrés dans le système de gestion de projets.

Recommandation no 1 : Le Ministère devrait évaluer l’automatisation des procédures routinières de surveillance et de paiements dans les cas où cette mesure se traduirait manifestement par une efficacité accrue pour le bénéficiaire et le personnel.

Recommandation no 2 : Le Ministère devrait démontrer constamment que tous les éléments des conditions spéciales ont été respectés dans les délais prescrits afin d’atténuer les risques particuliers rattachés aux conditions spéciales du projet.

Paiement des réclamations

Critères : Que l’information appropriée et les attentes sont communiquées aux bénéficiaires; que des pratiques adéquates en matière de gestion de la trésorerie ont été appliquées pour se conformer à l’objectif et aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert; et que la gestion de la trésorerie et les paiements ont été conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques.

À la signature d’un accord, le Ministère a envoyé au bénéficiaire une lettre officielle décrivant les modalités de l’accord ainsi qu’une trousse de réclamation, des formulaires et des lignes directrices sur l’élaboration des rapports d’étape. La lettre enjoignait le client à communiquer avec les agents pour obtenir des précisions. Les dossiers indiquaient clairement que les gestionnaires et les agents de projets s’étaient rencontrés régulièrement pour discuter des problèmes du client. La plupart des problèmes mentionnés dans les dossiers ont été réglés dans un délai raisonnable.

Les paiements de l’échantillon examiné ont été approuvés par les employés détenant le pouvoir approprié de signer des documents financiers. Les paiements ont été effectués conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et à la politique ministérielle.

Pour gérer les accords de financement pluriannuels, le ministère avait établi des budgets de trésorerie particuliers pour certains projets et reporté les fonds à la demande des bénéficiaires. Les avances examinées dans la période visée par la vérification étaient appropriées et elles ont été comptabilisées adéquatement dans les délais requis. Des activités de suivi adéquates ont été mises en œuvre dans les deux dossiers où des avances en retard ont été relevées.

Dans le but de réduire le fardeau administratif imposé aux bénéficiaires, le Ministère a adopté deux procédures de traitement des réclamations : une procédure détaillée et une procédure accélérée. La procédure accélérée a permis de réduire la quantité de documents et la vérification fondée sur le risque. Elle a été adoptée pour la plupart des réclamations examinées après avril 2010 en raison du faible niveau de risque des projets, ce qui a permis d’alléger le fardeau administratif de certains bénéficiaires et de réduire le temps consacré par le personnel au traitement des dossiers.

Dans certains dossiers, les réclamations ont été payées avant que les rapports d’étape ne soient présentés. Les agents de projet nous ont expliqué qu’ils connaissaient bien les clients et ils ont continué de surveiller les rapports d’étape. Dans tous les paiements finaux examinés, les agents avaient reçu le rapport final avant le paiement de la réclamation finale. Le Ministère avait pris la décision d’adopter le « remboursement des dépenses admissibles » parmi les trois options de financement autorisées par la directive du Conseil du Trésor, à savoir : a) la réalisation des attentes de rendement prédéterminées; b) le remboursement des dépenses admissibles; ou c) une formule d’établissement des coûts. Même si le critère adopté pour le paiement des contributions est acceptable, il peut présenter des difficultés sur le plan de la mesure du rendement et de l’optimisation des ressources, particulièrement lorsque les jalons et les extrants sont intangibles.

Conclusion

Si l’on fait abstraction des exceptions mineures relevées, les contrôles mis en place pour la surveillance et les paiements ont été efficaces et ils ont fonctionné comme prévu. Les coûts admissibles des projets ont été payés conformément aux accords de financement et aux politiques du Conseil du Trésor et du Ministère. Les critères de vérification ont été respectés à tous les égards importants. Les exceptions relevées étaient rares et négligeables et elles présentaient un risque résiduel minimal. Des possibilités d’amélioration sont proposées dans le présent rapport.

Stratégies et approche de vérification

Planification

La planification de la vérification a commencé en novembre 2010 et le travail sur le terrain a pris fin en juin 2011. Les employés du Ministère ont été invités à participer aux travaux, au besoin, pour faciliter la détermination des risques, des critères de vérification, des éléments de contrôle et des stratégies de vérification. La vérification a aussi tenté de trouver des occasions d’aider le Ministère à mettre en œuvre la Politique sur les paiements de transfert de 2008 du Conseil du Trésor et les directives connexes.

Normes et méthode

La présente vérification a été effectuée selon les normes de vérification interne du gouvernement du Canada. Elle est fondée sur des données probantes et fournit une assurance entièrement étayée. Les données probantes ont été examinées par rapport à des critères qui ont été établis sur la base de la Politique sur les paiements de transfert de 2008 et d’autres sources du gouvernement fédéral telles que le programme de surveillance et de paiements et les guides de procédure du Ministère, les diagrammes de processus du cadre de contrôle, les discussions de la direction, la Loi sur la gestion des finances publiques et les Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion : outil à l’intention des vérificateurs internes. Les fondements de l’examen de vérification et les résultats attendus ont été communiqués dans le mandat et approuvés par la direction. Les éléments probants recueillis et utilisés provenaient de l’analyse du risque, des visites régionales, de l’examen des dossiers, des confirmations au besoin, de l’analyse de la vérification, des examens analytiques et de l’analyse des causes et effets.

Échantillonnage

La Vérification interne a utilisé les renseignements du centre de rapports ministériel pour trouver 576 projets qui, selon nous, étaient actifs ou en cours entre le 31 mars 2009 et le 31 décembre 2010. Dans le système, ces projets étaient classés par agent de projet et selon le risque comme suit : 397 projets à faible risque, 158 projets à risque modéré, 9 projets à risque élevé et 12 projets non classés parce que leur profil de risque était évalué par des partenaires chargés d’administrer le projet pour le compte du Ministère. Nous avons utilisé un échantillonnage au jugé pour sélectionner 151 dossiers de projets fournissant un échantillon suffisant pour couvrir les six programmes vérifiés dans les quatre régions et le risque. Notre échantillon comprenait 81 projets à faible risque, 65 projets à risque modéré et 5 projets non classés. Nous avons exclus les 9 projets à risque élevé, qui étaient soumis à des vérifications de bénéficiaires et à d’autres examens exhaustifs. Nous avons confirmé que ces vérifications et ces examens avaient été réalisés.

Équipe de vérification