Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
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Initiative d’amélioration des aéroports

Tel que mentionné plus haut, la plupart des sujets interrogés connaissaient bien l’IDEC, mais un peu moins l’IAA; par conséquent, la majeure partie de l’information tirée des entrevues se trouve à la section 3 et s’applique à la fois à l’IDEC et à l’IAA. Le seul employé du Ministère qui avait une solide connaissance de l’Initiative d’amélioration des aéroports a été interviewé à la fin du processus d’évaluation et l’information qu’il nous a transmise a été intégrée à la section suivante. Cette section contient également des renseignements recueillis auprès des promoteurs, ou tirés de l’analyse comparative et de l’évaluation des résultats.  

Pertinence

Nécessité du programme

L’IAA ne fait pas double emploi par rapport à des programmes et initiatives similaires, mais contribue plutôt à les compléter. Tous les répondants qui ont obtenu un financement dans le cadre de l’IAA affirment que de tels programmes sont presque indispensables. Ils expliquent que la portée de ce programme ministériel est plus vaste que celle d’autres options de financement et que l’IAA ouvre la porte à des projets plus variés. La plupart des répondants financés dans le cadre de l’IAA affirment que sans ce financement, la probabilité que leur projet aille de l’avant n’était que de 25 %. Les responsables des quatre aéroports sélectionnés aux fins de comparaison, dans le cadre de la composante d’évaluation des résultats, mentionnent que les travaux d’allongement des pistes sont impossibles à réaliser sans fonds publics, fonds qu’ils tentent d’obtenir ou qu’ils envisagent de solliciter. Même si des travaux d’amélioration ont été effectués dans ces aéroports pendant la période de l’étude, les pistes n’ont pas pu être allongées, ni les terminaux agrandis, essentiellement en raison d’un manque de financement.

Harmonisation avec les priorités du Ministère et du gouvernement fédéral

Le gouvernement doit s’assurer que toutes les régions du Canada sont prospères. L’IAA offrait à de petits aéroports ciblés la possibilité d’accueillir plus de passagers et, par conséquent, de favoriser le tourisme dans leurs régions respectives. Les sujets interrogés jugent que cette initiative s’inscrit parfaitement dans les priorités du gouvernement (80 % pour les experts et 100 % pour les intervenants et les employés du Ministère). Les objectifs de l’Initiative s’harmonisent avec la priorité fédérale de favoriser une forte croissance économique, et appuient également les résultats stratégiques du Ministère liés au développement économique communautaire. DEO est le mieux placé pour exécuter l’IAA en raison de son mandat de nature économique et de son expérience quant à la prestation de programmes d’infrastructure fédéraux dans l’Ouest du Canada. 

Conformité avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

L’investissement du gouvernement fédéral dans de petits aéroports contredit la Politique nationale des aéroports, qui stipule que toutes les infrastructures aéroportuaires supplémentaires doivent être autosuffisantes. Cependant, le gouvernement peut investir, et a déjà investi, dans des aéroports lorsque cela est dans l’intérêt national. Par exemple, le financement de l’aéroport de Moncton (en vue du Sommet de la Francophonie à Moncton en 1998) et de l’aéroport de Québec (pour le 400e anniversaire de la ville de Québec en 2006) était dans l’intérêt national. L’Initiative d’amélioration des aéroports permettait de répondre à des enjeux économiques d’intérêt public en offrant une aide financière aux directions d’aéroports dans les régions touchées par l’infestation de dendroctone du pin ponderosa. La viabilité économique de chaque projet a été établie grâce à des analyses de rentabilisation produites par les promoteurs et à un processus de contrôle préalable.

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Rendement : concrétisation des résultats attendus

Conclusions générales

L’IAA reposait sur des impératifs économiques et les projets visaient à favoriser une adaptation structurelle à long terme des économies régionales. Les répondants représentant les promoteurs affirment que les projets financés dans le cadre de l’IAA ont été très efficaces, en ce sens qu’ils ont permis d’allonger les pistes, de renforcer les capacités des aéroports et de favoriser une exploitation à longueur d'année. Les promoteurs affirment que les projets sont susceptibles de donner d’excellents résultats à long terme. Ce succès à long terme dépend du développement des activités commerciales des aéroports et de la diversification de leurs sources de revenus et de leurs activités, pour ainsi favoriser la stabilité économique et compenser le manque à gagner découlant du déclin de l’industrie forestière. Les promoteurs ont réussi à obtenir un financement provenant d’autres sources (4,8/5), à développer la capacité et l’aptitude des collectivités à faire face à l’infestation de dendroctone du pin ponderosa (4,5/5) et à créer une nouvelle infrastructure économique (4,3/5). Les projets de l’IAA ont cependant connu moins de succès sur les plans de la diversification des économies locales pour réduire la dépendance à l’exploitation forestière (3,3/5) et de la création de nouvelles options pour ajouter à la valeur des produits forestiers (2,9/5), puisque la nature des projets n’engendrait pas d’effet direct dans ces deux domaines particuliers. En ce qui a trait aux répercussions sur les entreprises locales, la plupart des répondants ont mentionné qu’il était encore trop tôt pour se prononcer.

Selon les promoteurs de projets, le soutien de la collectivité et du Ministère constitue le principal facteur de succès. L’implication du Ministère auprès des bandes autochtones s’est également révélée indispensable, et le pouvoir mobilisateur des grands projets a favorisé un rapprochement au sein de la collectivité. En outre, une analyse de rentabilisation solide et viable étayait chaque projet et les contrôles préalables étaient appropriés pour les projets. En raison de l’attrait international qu’exercent les aéroports, de nombreuses collectivités ont tiré beaucoup de fierté de cette « promotion » et ont déployé plus d’efforts pour mener à bien d’autres initiatives locales. 

L’IAA comportait certains facteurs contraignants.

Deux années ne suffisent pas pour exécuter un programme, plus particulièrement lorsque l’environnement et les droits des Autochtones constituent des enjeux importants. Les promoteurs ont souligné deux facteurs de taille qui ont limité le succès des projets de l’IAA. Premièrement, les retards quant à la construction d’une zone de stationnement pour aéronefs résultant de la tenue d’une étude d’impact environnementale. Les échanges entre le Ministère et Environnement Canada, qui ont duré longtemps, ont retardé les travaux de plusieurs mois. La direction du Ministère n’est pas d’accord avec les motifs invoqués par le promoteur pour justifier ces retards et affirme qu’Environnement Canada a agi rapidement et que ces retards ont été causés par les modifications apportées au projet par le promoteur. Ensuite, la difficulté de convaincre les collectivités locales du bien-fondé de ce projet. Au départ, elles ne voyaient pas très bien en quoi l’agrandissement de l’aéroport leur profiterait, mais elles ont fini par appuyer le projet.

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Mesure du rendement

L’indicateur de l’architecture d’activités de programmes pour les trois projets était le nombre d’installations ou de services communautaires améliorés. Les indicateurs particuliers de ces projets visaient essentiellement l’augmentation du nombre de vols à l’aéroport et la création d’emplois. L’aéroport de Kelowna était le seul projet achevé au moment de l’examen et le rapport final établissait les conclusions suivantes : aucune amélioration ne serait réellement justifiée; un projet de suivi aurait pu être bénéfique; le Ministère a réussi à mobiliser les clients efficacement; et le budget a été respecté.

  • Aéroport de Kelowna : selon le rapport final, les résultats liés à l’allongement de la piste ont dépassé les attentes. Le projet a atteint sa cible de rendement, qui était d’améliorer les installations et les services dans la collectivité. Le projet a trois autres indicateurs de rendement qui devraient être atteints d’ici le 31 décembre 2011 : 1) une augmentation annuelle de 78 vols de l’aéroport à destination de l’Europe; 2) une augmentation annuelle de 19 000 passagers partant de l’aéroport à destination de l’Europe et 3) une augmentation annuelle des emplois directs (88 personnes/années). 
  • Aéroport de Prince George : la dernière demande de remboursement a été approuvée et la date du dernier rapport est le 28 février 2011. Le plus récent rapport d’étape indique qu’il y a maintenant une piste de 11 400 pieds; l’indicateur de rendement relatif à l’amélioration des services et des installations de la collectivité est donc atteint. Le projet comporte trois autres cibles de rendement à atteindre : 1) une augmentation annuelle de 500 vols internationaux de transbordement de fret à Prince George; 2) une augmentation annuelle de 1 600 étapes d’avitaillement à l’aéroport de Prince George; et 3) une augmentation annuelle de 50 vols nolisés internationaux liés à des activités touristiques. Le projet a été retardé par les longs délais d’approbation pour mettre en oeuvre un plan d’atténuation visant à protéger une espèce de crapaud « à risque » et par les conditions météorologiques. 
  • Aéroport de Kamloops : la première demande de remboursement a été approuvée et la date d’achèvement prévue est le 31 décembre 2012. Les rapports d’étape les plus récents indiquent que la piste est terminée et que l’indicateur de rendement relatif à l’amélioration des services et des installations de la collectivité est donc atteint. Il reste encore trois cibles de rendement à atteindre : 1) augmenter le nombre annuel de passagers passant par l’aéroport de 200 611 (avant l’Initiative) à 467 478; 2) augmenter l’emploi direct dans la région de 744 emplois et 3) augmenter le nombre de passages d’avions de 13 333 (référence) à 15 085. Le projet a été retardé par la réalisation tardive d’une étude d’impact environnementale et archéologique.

Résultat attendu : création de nouveaux avantages économiques

Kelowna : une étude de marché sur le service aérien menée par des consultants en 2008 a révélé que l’allongement de la piste a permis d’améliorer les conditions liées à la sécurité et aux opérations pour les transporteurs en réduisant les pénalités associées à la contamination de la piste, en étendant la marge sécuritaire pour les décollages et les atterrissages, en éliminant les obstacles au décollage et en réduisant les répercussions occasionnées par le bruit des avions. 

Prince George : les données d’une étude de cas indiquent que l’aéroport présente de nombreux avantages pour la collectivité :
1) profil international accru; 2) capacité d’attirer de nouvelles entreprises et 3) espoir et optimisme.

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Résultat final : développer et diversifier l’économie de l’Ouest canadien

Littérature sur la diversification et le développement de l’économie régionale

Les résultats des recherches favorisent les investissements dans les « immobilisations », ce qui comprend les infrastructures communautaires et les transports, comme moyen de stimuler le développement régional : « Au Canada et à l’échelle internationale, l’investissement dans les immobilisations est considéré comme une stratégie de développement social et économique dont l’importance est de plus en plus reconnue; au Royaume-Uni, par exemple, on décrit ces investissements comme le « troisième pilier » du régime de bien-être social, avec l’éducation et la sécurité du revenu13 ».

Preuves selon lesquelles l’Initiative d’amélioration des aéroports a développé et diversifié l’économie canadienne

Tous les projets financés dans le cadre de l’IAA ont atteint leurs objectifs avec brio (note moyenne de 4,8/5). Ces objectifs comprenaient l’allongement des pistes pour accueillir des vols internationaux, l’agrandissement des bâtiments de façon à pouvoir traiter un trafic accru de marchandises et l’ouverture de l’aéroport à longueur d'année, plutôt que pendant les mois d’été seulement. Les répondants représentant les promoteurs affirment que les projets s’annoncent également très prometteurs à long terme, mais cela reste à confirmer.

Il apparaît maintenant évident que l’IAA a donné à ces aéroports la possibilité d’atteindre leurs objectifs à long terme. Plus précisément, les aéroports financés dans le cadre de l’IAA peuvent accroître leur niveau d’activité, alors que les quatre aéroports témoins, mis à niveau au cours de la même période, n’ont toujours pas la possibilité d’augmenter leur niveau d’activité.

Effets inattendus

Les répondants représentant des projets financés dans le cadre de l’IAA ont mentionné que ces projets ont donné lieu à plusieurs effets positifs : une diminution du bruit en raison de l’allongement des pistes, une mobilisation de la collectivité autour de ces grands projets d’infrastructure et la venue de l’Agence des services frontaliers du Canada dans la région attribuable aux nouveaux vols internationaux. L’un des sujets interrogés a mentionné qu’à Kelowna et Kamloops, des bandes autochtones ont négocié des ententes avec la direction des aéroports qui ont contribué à améliorer leurs relations; ces bandes ont publiquement remercié le gouvernement fédéral pour avoir changé la nature de leurs relations avec la direction des aéroports. Aucun effet négatif n’a été rapporté.

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Rendement : efficacité et rentabilité

Rentabilité

Un sujet interrogé affirme que l’IAA a été exécuté à très faible coût – l’IAA s’inscrit dans les capacités d’exécution actuelles du Ministère. L’Initiative a nécessité l’affectation d’un employé pendant une durée d’un an et demi et 25 % du temps d’un gestionnaire pendant un an; les résultats et extrants n’auraient sans doute pas pu être obtenus à un coût moindre, faisant ainsi de l’IAA une excellente utilisation des fonds publics investis. Tous les promoteurs dont le projet a été financé dans le cadre de l’IAA affirment que l’Initiative était très rentable (100 %; note moyenne de 5/5) et la moitié des répondants jugent que le programme était bien structuré (50 %). Certains répondants ont éprouvé des problèmes de liquidités et ont trouvé difficile d’effectuer leurs premiers paiements. Ils ajoutent que même si les employés du Ministère se sont attachés à contenir les délais, certaines tracasseries administratives ont mené à plusieurs mois de retards. Dans le cadre d’un des projets, la construction d’une zone de stationnement d’aéronefs a été retardée en raison de la tenue d’une étude d’impact environnementale. Les échanges entre le Ministère et Environnement Canada, qui se sont tenus sur une longue période, ont retardé les travaux de plusieurs mois. Ensuite, les promoteurs ont eu de la difficulté à convaincre une des collectivités locales du bien-fondé de ce projet. Au départ, elle ne voyait pas très bien en quoi l’agrandissement de l’aéroport lui profiterait, mais elle a fini par appuyer le projet. Les répondants précisent que les résultats attendus auraient été atteints plus efficacement s’ils avaient obtenu plus de financement pour achever leur projet; à cet égard, la collectivité a été obligée d’investir une plus grande part de ses propres fonds pour compenser le manque à gagner. Le Ministère répond que le premier retard a été causé par des modifications apportées par le promoteur à son projet et le second retard avait trait à des plans d’expansion futurs, et pas au projet financé dans le cadre de l’IAA.

Efficacité

Voici une analyse sur l’IAA en lien avec les programmes et les pratiques exemplaires examinés.

Le manque de financement a nui à la qualité de l’expérience d’une des collectivités avec l’IAA.

Une des collectivités hésitait, au départ, à appuyer le projet de l’IAA. Lorsque les membres de la collectivité ont été convaincus de son utilité, les fonds de l’IAA se sont révélés insuffisants et la collectivité a été obligée d’investir ses propres ressources pour compenser le manque à gagner. Certains programmes d’infrastructure reposent sur un financement conjoint. Cependant, les attentes divergentes et les niveaux de financement réels peuvent limiter le soutien de la collectivité à l’égard de l’Initiative et du programme en général.

L’absence d'avance peut poser des problèmes aux promoteurs.

Certains participants au programme n’avaient pas suffisamment de liquidités pour couvrir les coûts du projet et ont été obligés d’obtenir un financement temporaire. Les programmes d’infrastructure aéroportuaire du gouvernement fédéral (et de nombreuses provinces) mettent l’accent sur de plus petits aéroports en région éloignée et couvrent souvent 100 % des coûts. Le BC Air Transport Assistance Program garantissait un financement de 100 % pour les projets de petits aéroports; cependant, les projets de plus grande taille devaient faire l’objet d’un financement conjoint.

La coordination entre les intervenants est essentielle au succès.

La plupart du temps, il y a deux ordres de gouvernement ou plus (et peut-être plus d’un ministère d’un même ordre) qui s’impliquent dans le projet. La coordination est essentielle non seulement pour ce qui a trait au partage des coûts, mais également pour les questions administratives et de réglementation. Les consultations et la coordination avec les collectivités touchées sont importantes pour garantir un déroulement harmonieux du projet. 

Même s’il existe des écarts entre les aéroports, en général, le Ministère a financé 29 % des coûts totaux des projets; chaque dollar investi par le Ministère a généré une contrepartie de 2,45 $ provenant d’autres bailleurs de fonds. Un ratio de contrepartie de 2,45 $ est jugé respectable, par rapport au ratio de 1,65 $ généré par les Ententes de partenariat pour le développement économique de l’Ouest, qui ont permis de financer les travaux d’allongement de la piste à Cranbrook14. À l’échelle internationale, un ratio de contrepartie de 2,45 $ se compare avantageusement aux 2,88 $ générés dans le cadre d’un grand projet d’infrastructure en transports à Dundee, en Écosse15  

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Tableau 4.1 Financement de collaboration
Projet Contribution du partenaire ($, % du coût total)
  Autres sources fédérales provinciales municipales Client Total du financement du partenaire
IAA Total  $ 0,00
-
 $16,35
26,0%
 $ 5,10
8,0%
 $ 23,47
37,0%
71,0%
Remarque : Tous les chiffres sont en millions $CAN

Tableau 4.2 Fonds de contrepartie générés par les projets de l’IAA, juillet 2010
Projet Contribution totale de DEO (% du coût total) Coût total des projets Contrepartie par dollar investi par DEO
Aéroport de Kamloops 6,00 $  (32 %) 18,50 $ 18,50 $
Aéroport de Kelowna 1,35 $ (17 %) 7,80 $ 4,78 $
Aéroport de Prince George 11,00 $ (30 %) 36,97 $ 2,36 $
Total 18,35 $ (29 %) 63,27 $ 2,45 $
Remarque : Tous les chiffres sont en millions $CAN

Les projets d’infrastructure comme les aéroports requièrent des systèmes de gestion complexes.
Ces projets doivent intégrer les pratiques exemplaires dégagées dans les domaines de la planification stratégique, de l’information de gestion, des systèmes de gestion des actifs, de la consultation, de l’établissement des priorités et des analyses de rentabilisation. Ils doivent également inclure une analyse coût avantage des projets et tenir compte de leurs répercussions sociales et environnementales.

Comme les demandeurs de l’IDEC, ceux de l’IAA étaient préoccupés par les échéanciers serrés.

Les participants ont eu l’impression d’être bousculés. Ils ont affirmé qu’ils auraient souhaité plus de temps pour mettre leurs projets en oeuvre. La plupart des programmes d’infrastructure s’échelonnent généralement sur de plus longues périodes.

Améliorations possibles et enseignements tirés

  • Les promoteurs de projets ont appris qu’ils doivent bien connaître toutes les exigences avant d’entreprendre un projet afin de le planifier plus efficacement.
  • Les répondants représentant les promoteurs d’un projet financé dans le cadre de l’IAA recommandent qu’un financement soit prévu à l’avance; en effet, les gestionnaires de projets ont été obligés d’obtenir un financement temporaire en attendant que le gouvernement rembourse les dépenses engagées. La direction du Ministère explique qu’elle a consulté les responsables des trois aéroports et que ces derniers ont choisi de ne pas demander d’avances, tel que précisé dans le rapport de contrôle préalable; cependant, le rapport d’un des aéroports ne contient pas cette information et le financement temporaire s’est révélé très coûteux pour la direction de cet aéroport.
  • Un sujet interrogé a dressé une liste des enseignements tirés et des pratiques exemplaires : le recours à des employés du Ministère expérimentés; l’existence de systèmes et de processus appropriés pour appuyer la prestation des services; une période suffisamment longue pour mettre les projets en oeuvre; un contrôle préalable et des processus de financement opportuns; la collaboration avec d’autres partenaires de financement; un leadership quant aux consultations avec les Autochtones et dans le cadre d’enjeux environnementaux; un soutien de nature juridique; des exigences strictes concernant le financement en double et l’obligation pour les gouvernements provinciaux de verser un financement de contrepartie pour garantir la collaboration de tous les partenaires. 

[13] Source : « A Review of Rural and Regional Development Policies and Programs », Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 2008, page 7.

[14] Source : « Évaluation du Programme de diversification de l’économie de l’Ouest – Ententes de partenariat pour le développement économique de l’Ouest », 2008, page 6.

[15] Il s’agissait d’un vaste projet de redéveloppement d’un secteur riverain financé dans le cadre du « Cities Growth Fund » : un programme visant à appuyer la croissance dans six villes d’Écosse qui a donné lieu à des améliorations claires et mesurables dans chaque ville-région. Le ratio de contrepartie était de 1,44 £, ce qui correspond à environ 2,88 dollars canadiens, avec un taux de change de 2 £ par dollar canadien en 2007 (lorsque le rapport a été écrit). Source : http://www.scotland.gov.uk/Publications/2007/03/27153210/4, consulté le 26 novembre 2010.