Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
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Introduction

Remerciements

Diversification de l’économie de l’Ouest Canada (le Ministère) tient à remercier tous les sujets interrogés, les participants aux études de cas et les répondants aux sondages qui ont pris le temps de participer à cette évaluation du Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa et nous ont fait profiter de leurs connaissances. Sans leur participation et leurs réflexions, la production du présent rapport n’aurait pas été possible. Les évaluateurs tiennent également à souligner le travail effectué par Ference Weicker & Company pour recueillir les commentaires des sujets interrogés et compiler les données des sondages.

Contexte

Programme de diversification de l’économie de l’Ouest

Le Programme de diversification de l’économie de l’Ouest (PDEO) est le programme principal du Ministère dont le mandat est d’appuyer les projets qui contribuent à développer, à renforcer et à diversifier l’économie de l’Ouest du Canada. Le PDEO favorise les possibilités de collaboration et répond aux priorités économiques1.

Le PDEO, qui est un programme-cadre, comporte de nombreuses sous-composantes. L’Initiative de diversification économique des collectivités (IDEC) et l’Initiative d’amélioration des aéroports (IAA), qui découlent toutes deux du PDEO, visent à appuyer le développement économique et les projets d’infrastructure dans les collectivités de la Colombie-Britannique touchées par l’infestation de dendroctone du pin ponderosa. Ces deux initiatives donnent au gouvernement fédéral la possibilité de créer de nouveaux débouchés dans ces collectivités, dont certaines tiraient plus de la moitié de leurs revenus de l’industrie forestière.  

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Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa

L’infestation de dendroctone du pin ponderosa qui décime les forêts de pin de la Colombie-Britannique a commencé vers le milieu des années 1990 et est devenue depuis l’infestation la plus importante jamais observée en Amérique du Nord.  La destruction massive causée par cette infestation a dévasté l’industrie forestière de la Colombie-Britannique et de nombreuses collectivités rurales qui dépendent de cette industrie; les bouleversements sociaux et économiques engendrés par cette infestation se feront sentir pendant des décennies. En 2007, le gouvernement fédéral a annoncé le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa (DPP), d’une valeur de 200 millions de dollars, pour lutter contre les conséquences à court et à long terme de cette infestation. 

Le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa, dirigé par Ressources naturelles Canada, comprend trois volets exécutés par différents ministères fédéraux : 1) collectivités : ce volet porte sur les répercussions économiques à long terme qui affecteront les collectivités d’ici 5 à 8 ans. Exécuté par Diversification de l’économie de l’Ouest Canada; 2) infrastructure. Exécuté par Transports Canada et 3) forêts : ce volet porte sur les répercussions biologiques à court terme qui touchent les forêts et les arbres. Exécuté par Ressources naturelles Canada. Le financement de 200 M$ a été réparti comme suit :

  • Ressources naturelles Canada 100 M$;
  • Transports Canada 44 M$;
  • Diversification de l’économie de l’Ouest Canada 56 M$.

Les 56 M$ alloués à Diversification de l’économie de l’Ouest ont été répartis entre l’Initiative de diversification économique des collectivités (36,6 M$) et l’Initiative d’amélioration des aéroports (19,4 M$).

Le financement de l’Initiative de diversification économique des collectivités (IDEC) et de l’Initiative d’amélioration des aéroports (IAA) a été approuvé en mars 2007 avec le ministre de Diversification de l’économie de l’Ouest, responsable de l’exécution de ces projets. À cette époque, le Ministère avait déjà signalé la possibilité que les échéanciers serrés entraînent un report des fonds non utilisés sur l’exercice 2008-2009 et 2009-2010, tel que décrit au tableau 1.1. En novembre 2009, le Programme a été prolongé jusqu’au 31 mars 2011 et 7,74 M$ ont été reportés sur les exercices 2009-2010 et 2010-2011.

Initiative de diversification économique des collectivités et Initiative d’amélioration des aéroports

Le tableau 1.1 résume le report initial et proposé des fonds de subventions et contributions (S&C) pour l’Initiative de diversification économique des collectivités et l’Initiative d’amélioration des aéroports.

Tableau 1.1 Subventions et contributions pour l’Initiativ e de diversification économique des collectivités et l’Initiative d’amélioration des aéroports
(millions de dollars) 2007-2008 2008-2009 2009-2010 Total
Initiative de diversification économique des collectivités (IDEC)*
S&C initiales
(S&C reportées)
9,73
(0,68)
23,39
(17,73)
0,00
(14,71)
33,12
33,12
Initiative d’amélioration des aéroports (IAA)**
S&C initiales Prince George
(S&C reportées)
3,00
(2,34)
8,00
(8,22)
0
(0,44)
11,00
(11,00)
S&C initiales Kamloops
(S&C reportées)
2,00
(0,00)
4,00
(4,91)
0,00
(1,09)
6,00
(6,00)
S&C initiales Kelowna
(S&C reportées)
0,44
(0,23)
0,91
(1,12)
0,00
(0,00)
1,35
(1,35)
 
TOTAL S&C initiales
(S&C reportées)
5,44
(2,57)
12,91
(14,25)
0,00
(1,53)
18,35
(18,35)
*Le budget total de 36,6 M$ pour l’IDEC comprenait 3,48 M$ pour les coûts de gestion, incluant les coûts d’exploitation et les frais relatifs aux locaux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada représentant 13 % des salaires.
**Le budget total de 19,4 M$ pour l’IAA comprenait 1,05 M$ supplémentaires pour les coûts d’exploitation.

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L’IDEC était dirigée par le conseil ministériel sur le dendroctone du pin ponderosa, formé du ministre des forêts de la C.-B., du ministre de Ressources naturelles Canada et du ministre de Diversification de l’économie de l’Ouest, avec le soutien d’un comité directeur Canada-C.B. composé de cadres supérieurs. Le conseil ministériel sur le dendroctone du pin ponderosa a formé un conseil consultatif composé de différents intervenants du milieu universitaire, des Premières nations, de l’industrie et des collectivités. Le ministre de Diversification de l’économie de l’Ouest avait pour mandat d’informer les membres du conseil ministériel sur le dendroctone du pin ponderosa au sujet de l’Initiative d’amélioration des aéroports. 

Initiative de diversification économique des collectivités

L’Initiative de diversification économique des collectivités était à l’origine un programme de contribution fédéral de 36,6 M$ visant à lutter contre les répercussions à long terme de l’infestation de dendroctone du pin ponderosa sur environ 180 collectivités qui dépendent de la forêt en Colombie-Britannique. L’admissibilité au financement de l’IDEC reposait sur ces trois séries de critères : 

  • Demandeur : les demandeurs admissibles comprennent des personnes morales, notamment des organismes sans but lucratif, des associations sectorielles et communautaires, des autorités locales, des petites entreprises, des groupes autochtones et des alliances régionales.
  • Collectivité : les collectivités admissibles doivent être situées dans l’une des deux zones provinciales2 qui présentent un « risque immédiat ». Parmi les collectivités admissibles, la priorité a été accordée aux collectivités autochtones; situées dans la zone 2 (devant recevoir au moins 70 % du financement); qui dépendent de la forêt; où l’infestation de dendroctone du pin ponderosa a eu des répercussions négatives.
  • Projet : les projets financés doivent répondre à un des quatre objectifs suivants : renforcement des capacités communautaires, diversification de l’économie, création d’une infrastructure économique et exploitation forestière à valeur ajoutée.

Les organismes sans but lucratif étaient admissibles à un financement non remboursable; les petites et moyennes entreprises proposant des projets générant des profits et favorisant une exploitation innovatrice de la forêt et la création de produits du bois à valeur ajoutée étaient admissibles à des contributions remboursables sans condition. 

Selon la base de données de projet du Ministère (en juillet 2010), 144 projets (104 clients) ont été approuvés et sont en cours : 61 projets (42 %) étaient terminés et 83 sont en cours et doivent se terminer d’ici le 31 mars 2011. Par projet, l’aide ministérielle engagée s’échelonne de 5 117 $ à 2,12 M$; cependant, la moitié des projets ont obtenu un financement inférieur à 121 000 $. 

Le Ministère a exécuté l’Initiative de diversification économique des collectivités en partenariat avec 19 organismes du Programme de développement des collectivités et d’autres intervenants communautaires. À l’instar de l’Initiative nationale d’adaptation économique, industrielle et communautaire pour le secteur du bois d’oeuvre résineux, des activités de promotion ont permis de faire connaître le programme et de préparer les promoteurs au processus de demande de propositions. Environ 100 (56 %) des 180 collectivités touchées étaient autochtones, ce qui a incité le Ministère à créer une « stratégie de mobilisation autochtone » pour faciliter la participation de ces collectivités et l’élaboration des propositions. Le processus de demande en deux étapes comprenait, dans un premier temps, une déclaration d’intérêt, suivie d’une demande de propositions pour les demandeurs dont la déclaration d’intérêt a été jugée la plus intéressante. Le Ministère a classé les déclarations d’intérêt en fonction de l’admissibilité du promoteur, de l’emplacement du projet, des partenariats possibles, des avantages et de la viabilité du projet, du moment de sa mise en oeuvre et de sa conformité aux conditions exigées par le Conseil du Trésor dans le cadre du programme. Une équipe ministérielle du bureau de Vancouver s’est chargée de l’exécution, notamment en offrant un soutien accru à l’élaboration des propositions, aux évaluations environnementales, aux consultations auprès des Autochtones et au respect de la Loi sur les langues officielles. L’équipe et les partenaires de financement ont créé une liste de sources de financement parallèles (« Pathfinding Resource ») pour aider les promoteurs qui n’ont pas pu obtenir de financement dans le cadre de l’IDEC. Les projets qui respectaient à la fois les objectifs de l’IDEC et du Pine Beetle Recovery Program (Northern Development Initiative Trust3) pouvaient faire l’objet d’une demande commune adressée à Diversification de l’économie de l’Ouest et au Northern Development Initiative Trust.

Les échéanciers de l’Initiative étaient serrés, n’accordant que six semaines pour l’étape des déclarations d’intérêt (7 septembre au 9 octobre 2007). Les déclarations d’intérêt étaient évaluées en fonction d’une série de critères préétablie. Le 26 novembre 2007, les auteurs des déclarations d’intérêt jugées les plus intéressantes étaient invités à soumettre une proposition plus détaillée. L’échéancier pour le dépôt des propositions était le 17 décembre 2007. De nombreux projets étaient incomplets au moment de l’échéance initiale (mars 2009), ce qui a donné lieu à deux prolongations de délais, soit jusqu’en mars 2010 et ensuite jusqu’en mars 2011.

Le Ministère a mis en oeuvre un processus spécial de réception, d’examen et d’approbation des demandes pour traiter le volume élevé de demandes reçues. Il a également créé un processus de dépôt par voie électronique à l’étape de la réception, formé une unité chargée d’appuyer l’élaboration des projets et d’effectuer un contrôle préalable des demandes, et établi un système de triage afin de regrouper les demandes soumises à l’approbation du ministre. 

Initiative d’amélioration des aéroports

L’Initiative d’amélioration des aéroports, prévue pour une durée de deux ans, repose sur le principe selon lequel l’amélioration des aéroports permet, de façon rapide et immédiate, de stimuler le développement et la croissance dans un grand nombre de collectivités touchées. Trois projets d’expansion ont été financés dans le cadre de l’IAA : Prince George (11,3 M$), Kamloops (6,6 M$) et Kelowna (1,5 M$). Des fonds d’exploitation (couvrant les coûts d’exécution) ont également été prévus dans le cadre de cette initiative. La province de la Colombie-Britannique a ciblé ces trois aéroports en vertu de son programme de partenariats en transports et a convenu de verser le même niveau de financement que le gouvernement fédéral pour deux des projets d’expansion (Prince George et Kelowna) et de verser 4 M$ pour le projet d’expansion de l’aéroport de Kamloops. Même si au moins dix aéroports locaux et régionaux de la province étaient à la recherche d’un financement au moment où l’Initiative a été lancée, seulement les aéroports situés à proximité des régions affectées ou dans ces régions étaient admissibles.

Aéroport de Prince George : situé dans la zone d’approvisionnement forestier de Prince George, où certaines collectivités tirent jusqu’à la moitié de leurs revenus de l’exploitation forestière. L’aéroport a obtenu un premier financement du Ministère en 2004, dans le cadre de l’Initiative nationale d’adaptation économique, industrielle et communautaire pour le secteur du bois d’oeuvre résineux, afin d’agrandir son terminal et a réussi à obtenir 11,3 M$ de plus dans le cadre du Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa, annoncé en janvier 2007. Les 11,3 M$ ont servi à financer l’allongement de la piste, l’achat de déneigeuses, la reconstruction d’une voie de circulation/aire de trafic et d’autres améliorations, comme l’éclairage et le système de navigation. Le projet a débuté en septembre 2007. Les améliorations visaient à intensifier le transport international de marchandises et à accroître le nombre d’étapes d’avitaillement à l’aéroport. Prince George devait devenir une étape d’avitaillement et une option de fret aérien faisant concurrence à Anchorage pour le trafic aérien transpacifique entre l’Amérique du Nord et l’Asie.

Aéroport de Kamloops : situé dans la zone d’approvisionnement forestier de Kamloops, où de nombreuses collectivités dépendent de l’exploitation forestière (10 à 20 % de leurs revenus). Le projet d’expansion comprenait un allongement de la piste, l’agrandissement de la voie de circulation/aire de trafic, la rénovation du terminal et l’acquisition d’aides à la navigation améliorées. Ces mises à niveau avaient pour but de faciliter les opérations d’affrètement transcontinentales, faisant de Kamloops une destination de calibre international pour les amateurs de ski et de golf. Les travaux devaient débuter en décembre 2007 mais ont été reportés au printemps 2008, pour laisser au Kamloops Airport Authority le temps de terminer son étude d’impact environnementale.

Aéroport de Kelowna : situé dans la zone d’approvisionnement forestier d’Okanagan, où les collectivités dépendent de l’exploitation forestière (10 à 30 % de leurs revenus). Les projets de rénovation comprenaient l’allongement de la piste, des améliorations aux aides à la navigation et des travaux visant à doubler la superficie des bâtiments actuels, faisant de Kelowna un centre de ski de calibre international. Les travaux avaient pour but d’intensifier l’activité touristique. Même si une bande autochtone locale a donné son appui au projet, ce dernier n’a pas obtenu le soutien de la bande indienne d’Okanagan. Selon une étude de Justice Canada, les obligations contractuelles des autorités de l’aéroport et les mesures d’atténuation apportées ont permis de régler le différend avec la bande indienne d’Okanagan. Une cérémonie d’inauguration officielle a eu lieu en février 2008. 

Selon la base de données de projet du Ministère (juillet 2010), le projet de l’aéroport de Kelowna est terminé, la réclamation finale a été approuvée pour l’aéroport de Prince George et la première réclamation a été approuvée pour l’aéroport de Kamloops.    

Mandat d’évaluation

L’Initiative de diversification économique des collectivités et l’Initiative d’amélioration des aéroports seront évaluées en fonction du cadre de mesure du rendement du PDEO. L’évaluation mettra l’accent sur la mesure dans laquelle les projets ont atteint les objectifs prévus et contribué au développement et à la diversification de l’économie de l’Ouest canadien. Les 144 projets financés en vertu de l’Initiative de diversification économique des collectivités et les trois aéroports financés dans le cadre de l’Initiative d’amélioration des aéroports ont été examinés. L’évaluation de l’IDEC et de l’IAA couvre les exercices allant de 2007-2008 à 2009-2010.

L’IDEC et l’IAA sont des initiatives ponctuelles qui ne seront pas renouvelées. Par conséquent, l’évaluation porte sur le rendement et la pertinence passés/actuels des programmes. 

Portée et objectifs de l’évaluation

La Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor (2009) exige des ministères qu’ils se dotent d’un plan quinquennal couvrant 100 % des dépenses engagées dans le cadre de leurs programmes au cours d’un cycle de cinq ans. L’Initiative de diversification économique des collectivités et l’Initiative d’amélioration des aéroports ont été évaluées dans le contexte du plan d’évaluation quinquennal approuvé du Ministère (2009-2014). Cette évaluation de l’Initiative de diversification économique des collectivités et de l’Initiative d’amélioration des aéroports repose sur diverses méthodes de collecte de données, décrites ci-dessous. Les objectifs de l’évaluation et les principaux enjeux de cette évaluation sont présentés au tableau 1.2. 

Tableau 1.2 Principaux enjeux de l’évaluation de l’Initiative de diversification économique des collectivités et de l’Initiative d’amélioration des aéroports
Enjeux de l’évaluation
Pertinence
  1. Les initiatives répondent elles toujours à un besoin?
  2. Les initiatives s’harmonisent elles avec les priorités du gouvernement fédéral et de DEO?
  3. Les initiatives sont elles conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?
Rendement
Achievement of Expected Outcomes

Résultat stratégique
De quelle façon et dans quelle mesure les initiatives ont elles contribué à développer et à diversifier l’économie de l’Ouest du Canada?
Mesurer le succès

  1. Dans quelle mesure les projets ont ils atteint leurs cibles de rendement?
  2. Dans quelle mesure les initiatives ont elles permis d’atteindre les résultats attendus?
  3. Quels facteurs ont facilité ou freiné la concrétisation de ces résultats?
  4. Est-ce que la conception des initiatives favorisait la concrétisation des résultats attendus?

Résultats inattendus

5. Les activités menées dans le cadre des initiatives ont elles donné lieu à des résultats positifs ou négatifs inattendus?

Efficacité et rentabilité
  1. Est ce que les initiatives ont permis d’atteindre les résultats attendus de la façon la plus rentable possible?
  2. Est ce que les activités étaient entreprises et les produits exécutés de la façon la plus efficace possible?

 


[1] Diversification de l’économie de l’Ouest Canada (n.d.) Programme de diversification de l’économie de l’Ouest. http://www.wd.gc.ca/fra/301.asp

[2] Les zones ont été désignées par zones d’approvisionnement forestier (ZAF) : « unités de gestion des ressources intégrées, créées conformément à l’article 6 de la Loi sur les forêts » (http://archive.ilmb.gov.bc.ca/slrp/datamanagement/glossary/T.HTM).
Zone 1 : zones d’approvisionnement forestier de MacKenzie, Dawson Creek, Bulkley et toutes les ZAF de la C.-B. à l’ouest et au sud de la zone 2.
Zone 2 : zones d’approvisionnement forestier de 100 Mile House, Kamloops, Williams Lake, Quesnel, Prince George, Lakes, Morice.

[3] Le Northern Development Initiative Trust a été créé en 2004 à titre de société de financement du développement économique pour le centre et le nord de la Colombie Britannique. Cette société est indépendante du gouvernement et offre un financement et une aide pour exploiter des débouchés qui stimulent la croissance économique et la création d’emplois. Source : A Review of Rural and Regional Development Policies and Programs. Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, mars 2008, pages 55-56. Les investissements effectués dans le cadre du Pine Beetle Recovery Program du Northern Development Initiative Trust doivent donner lieu à la création d’emplois et à de nouveaux investissements et revenus ou à de nouvelles possibilités d’exportation, en mettant l’accent sur la réduction prévue des périodes de récolte de bois d’oeuvre à moyen terme. Le financement était limité aux demandeurs « publics » (autorités locales, Premières nations, organismes sans but lucratif). Source : documentation sur l’Initiative de diversification économique des collectivités, section 1.3, page 4.