Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
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Résumé

Introduction

L’infestation de dendroctone du pin ponderosa qui décime les forêts de pin de la Colombie-Britannique a commencé vers le milieu des années 1990 et est devenue depuis l’infestation la plus importante jamais observée en Amérique du Nord. En janvier 2007, le gouvernement fédéral a annoncé le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa, d’une valeur de 200 millions de dollars, pour lutter contre les conséquences à court et à long terme de cette infestation. 

Le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa (PDD) comprend trois volets principaux exécutés par différents ministères fédéraux. Diversification de l’économie de l’Ouest est responsable de la composante communautaire de 56 millions de dollars visant à développer et diversifier les économies des collectivités touchées. Les 56 millions de dollars alloués à DEO ont été répartis entre l’Initiative de diversification économique des collectivités (36,6 M$) et l’Initiative d’amélioration des aéroports (19,4 M$). 

L’Initiative de diversification économique des collectivités (IDEC) était un programme de contribution de deux ans visant à lutter contre les effets à long terme de l’infestation de dendroctone du pin ponderosa sur environ 180 collectivités de la Colombie-Britannique. Le Ministère a exécuté l’Initiative de diversification économique des collectivités en partenariat avec 19 organismes du Programme de développement des collectivités et d’autres intervenants communautaires. L’IDEC comportait quatre objectifs :

  • renforcement des capacités de la collectivité;
  • diversification de l’économie;
  • infrastructure économique;
  • exploitation forestière à valeur ajoutée.

Conformément aux recommandations du Conseil consultatif sur le dendroctone du pin ponderosa, le financement de l’IDEC a été versé aux collectivités les plus exposées aux conséquences biologiques et socio-économiques de cette infestation. Les collectivités les plus à risque ont été définies en fonction des critères suivants :

  • répercussions sur la production de bois et dépendance économique envers l’exploitation du pin ponderosa;
  • petites collectivités éloignées, plus particulièrement les collectivités autochtones, dont l’économie et la survie dépendent des forêts affectées;
  • les collectivités qui courent les risques les plus immédiats en raison des conséquences de l’infestation de dendroctone du pin ponderosa.

Ces critères ont permis de définir deux zones d’impact. La zone 1 comprend les collectivités à risque et le sous-groupe de la zone 2 comprend les collectivités qui courent un risque immédiat. On recommande que 70 % du financement de l’IDEC soit alloué aux collectivités de la zone 2. En ce qui a trait à l’exécution du programme, des activités de promotion ont permis de faire connaître le programme et de préparer les promoteurs potentiels au processus de demande de propositions. 

Le dendroctone du pin ponderosa a touché environ 100 collectivités autochtones, une situation qui a incité le Ministère à élaborer une « stratégie de mobilisation autochtone » afin de faire connaître le programme dans les collectivités et d’aider ces dernières à obtenir un financement. Le processus de demande de l’IDEC comprenait deux étapes : 1) la présentation d’une déclaration d’intérêt et 2) le dépôt d’une proposition. Le processus de demande était échelonné sur une période d’environ neuf semaines, à l’automne 2007. Afin d’accélérer le processus d’élaboration et d’approbation des propositions, les documents devaient être transmis par courrier électronique et étaient ensuite soumis à l’approbation du Ministère, après avoir fait l’objet d’un contrôle préalable. En tout, 144 projets ont été financés. Comme de nombreux projets étaient encore incomplets à la date d’échéance, soit en mars 2009, l’Initiative s’est prolongée jusqu’au 31 mars 2010. Afin de faciliter la réalisation des projets, l’Initiative a finalement été prolongée pour une dernière fois, soit jusqu’au 31 mars 2011. 

L’Initiative d’amélioration des aéroports (IAA) était un programme de contribution de deux ans d’une valeur de 19,4 millions de dollars visant à financer des projets d’expansion d’aéroports dans trois collectivités touchées par l’infestation de dendroctone du pin ponderosa, soit Prince George, Kamloops et Kelowna.

L’Initiative de diversification économique des collectivités et l’Initiative d’amélioration des aéroports ont été évaluées en fonction de la stratégie sur la mesure du rendement du Programme de diversification de l’économie l’Ouest (PDEO). Cette évaluation couvrait les exercices 2007-2008 à 2009-2010 et visait à mesurer la pertinence et le rendement de ces initiatives. Comme ces initiatives ponctuelles ne seront pas renouvelées, l’évaluation ciblait leur pertinence initiale et non à long terme. La méthode d’évaluation comprenait un examen de la documentation et de la littérature, une étude des dossiers et de la base de données, une analyse de programmes comparables, 49 entrevues avec des intervenants, 118 entrevues avec des promoteurs de projets, neuf études de cas, une évaluation des résultats dans les collectivités témoin et deux groupes de discussion. 

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Initiative de diversification économique des collectivités

Pertinence

Ce type de programme s’est révélé absolument nécessaire. Bon nombre des collectivités touchées étaient de petite taille et situées en région rurale, elles dépendaient de la forêt et n’avaient pas les ressources nécessaires pour faire face aux répercussions économiques, sociales et environnementales de cette infestation de dendroctone du pin ponderosa. La plupart des projets n’auraient pas vu le jour si l’IDEC n’avait pas été mise sur pied; les fonds de l’IDEC constituaient la principale source de financement des projets de l’IDEC, mais ces fonds ont également permis aux promoteurs d’obtenir un financement dans le cadre d’autres programmes. Les objectifs de l’Initiative appuyaient un des principaux résultats stratégiques du Ministère à l’époque, soit le développement économique communautaire, et s’arrimaient à la priorité du gouvernement fédéral à l’égard d’une forte croissance économique.

L’Initiative était conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral relativement au soutien à la prospérité dans toutes les régions du Canada. Selon un sondage mené en 2004, les habitants des régions touchées par le dendroctone du pin ponderosa jugeaient que le gouvernement fédéral devait intervenir, même si leur confiance à l’égard d’une intervention gouvernementale dans ce dossier était assez limitée. 

Rendement – Concrétisation des résultats attendus

Même si bon nombre des projets de l’IDEC étaient incomplets au moment de l’évaluation, les projets terminés se sont révélés assez efficaces pour atteindre les objectifs à court terme de l’Initiative et ont bénéficié aux collectivités à plusieurs chapitres. En effet, ils ont contribué au renforcement des capacités économiques et de l’infrastructure, à l’amélioration du climat des affaires, à la stabilisation de l’économie, à la création de nouveaux débouchés et de nouvelles entreprises et industries, et à la diversification des économies locales. Cependant, certains sujets interrogés ont remis en question la capacité de l’IDEC d’atteindre ses objectifs à long terme en matière de développement durable et d’adaptation.   

Il importe de souligner les facteurs de succès suivants : la formation d’une unité du dendroctone du pin ponderosa au bureau régional de la C.-B. de DEO, le processus de demande en deux étapes, la création de partenariats solides et la stratégie de mobilisation autochtone. Par contre, des problèmes de mise en oeuvre ont contribué au retard de certains projets. En premier lieu, les longs délais d’approbation de la plupart des projets, s’étalant parfois sur une période de six mois à plus d’un an, ont laissé aux promoteurs très peu de temps pour mettre leurs projets en oeuvre. Ces longs délais combinés aux échéanciers serrés ont donné une impression de désorganisation et causé beaucoup de déception au sein des collectivités, ce qui a eu pour conséquence de ternir l’image du Ministère et des organismes du Programme de développement des collectivités. Ensuite, la qualité du suivi a été remise en question, puisque les employés du Ministère assignés aux projets ont été réaffectés à d’autres tâches une fois l’IDEC terminée, laissant ainsi certains promoteurs sans recours pour compléter leur projet. 

Rendement – Efficacité et rentabilité

Les extrants et résultats des projets se sont révélés assez rentables et les fonds publics alloués à l’IDEC ont été investis efficacement. L’IDEC reposait sur une approche descendante; les aspects positifs de l’Initiative comprenaient des coûts d’exécution raisonnables, la capacité de tirer profit des structures déjà en place et les partenariats formés avec divers organismes communautaires. Par contre, l’absence d’avance de fonds pour certains promoteurs, l’impression partagée par certains promoteurs d’être bousculés et l’échéancier de deux ans, trop court pour traiter le volume important de propositions et mener les projets à bien ont terni la réputation de l’Initiative. La conception de l’IDEC, un programme limité dans le temps, n’intégrait pas les recommandations issues de l’évaluation d’un programme antérieur reposant sur ces mêmes impératifs, soit l’Initiative nationale d’adaptation économique, industrielle et communautaire pour le secteur du bois d’oeuvre résineux. Lors de l’évaluation de cette initiative, on recommandait de prévoir plus de temps pour le programme et ce, dès le début.

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Initiative d’amélioration des aéroports

L’évaluation de cette initiative a été entravée par le manque d’information à son sujet. Un seul sujet interrogé avait une connaissance suffisante de l’IAA.

Pertinence

Le financement et le soutien que procure l’IAA, une initiative exécutée de concert avec d’autres programmes d’infrastructure, continuent d’être nécessaires. La politique du gouvernement fédéral interdit les investissements dans les infrastructures aéroportuaires sans approbation explicite; l’IAA a fait l’objet d’une approbation spéciale en raison des graves conséquences de l’infestation de dendroctone du pin ponderosa et des possibilités de diversification auxquelles les aéroports peuvent donner lieu. L’Initiative s’harmonise avec la responsabilité du gouvernement fédéral de veiller à ce que toutes les régions du Canada soient prospères. L’IAA complétait d’autres programmes du gouvernement et du secteur privé.

Rendement – Concrétisation des résultats attendus

Les projets financés en vertu de l’IAA ont atteint leurs objectifs en ce qui a trait à l’allongement des pistes et au renforcement de la capacité des aéroports d’opérer à longueur d'année. Une étude a révélé que l’allongement des pistes a contribué à améliorer les conditions d’exploitation et la sécurité des transporteurs aériens à l’arrivée. Également, ces projets sont susceptibles d’accroître le niveau d’activités dans ces aéroports à plus long terme. Le soutien des collectivités et du Ministère est considéré comme le facteur de succès le plus important; la collaboration du Ministère avec les Premières nations s’est également révélée essentielle. 

Rendement – Efficacité et rentabilité

L’IAA était rentable et généralement bien structurée. Certains répondants ont éprouvé des problèmes de liquidité qui leur ont causé des difficultés au moment des paiements. Les répondants ont également affirmé que même si le personnel du Ministère s’est attaché à minimiser les délais, certains problèmes administratifs ont entraîné des retards de plusieurs mois. Les répondants ont affirmé que les résultats attendus auraient pu être réalisés plus efficacement si un financement supplémentaire avait été prévu pendant le déroulement des projets; les collectivités ont plutôt été obligées d’investir davantage.  

Les projets d’infrastructure, comme les aéroports, doivent intégrer les pratiques exemplaires du domaine à la planification stratégique, à la gestion de l’information, aux systèmes de gestion des actifs, aux consultations, à l’établissement des priorités et aux analyses de rentabilisation. Ils doivent également inclure une analyse des coûts et des avantages des projets et tenir compte de leurs répercussions sur le plan social et environnemental. De façon générale, 71 % du financement de l’IAA provient d’autres sources. Les aspects négatifs de l’IAA comprennent notamment l’absence d’avance de fonds pour certains promoteurs et ses échéanciers serrés. La plupart des programmes d’infrastructure s’étendent sur de plus longues périodes.

Recommandation

Les faits recueillis lors de l’évaluation donnent lieu à la recommandation suivante :

  1. Le Ministère devrait élaborer un modèle pour la conception et l’exécution des programmes de diversification économique qui repose sur les enseignements tirés et les pratiques exemplaires, mais qui demeure suffisamment souple pour s’adapter à des situations particulières.