Évaluation du Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa

Résumé

Introduction

L'infestation de dendroctone du pin ponderosa qui décime les forêts de pin de la Colombie-Britannique a commencé vers le milieu des années 1990 et est devenue depuis l'infestation la plus importante jamais observée en Amérique du Nord. En janvier 2007, le gouvernement fédéral a annoncé le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa, d'une valeur de 200 millions de dollars, pour lutter contre les conséquences à court et à long terme de cette infestation.

Le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa (PDD) comprend trois volets principaux exécutés par différents ministères fédéraux. Diversification de l'économie de l'Ouest est responsable de la composante communautaire de 56 millions de dollars visant à développer et diversifier les économies des collectivités touchées. Les 56 millions de dollars alloués à DEO ont été répartis entre l'Initiative de diversification économique des collectivités (36,6 M$) et l'Initiative d'amélioration des aéroports (19,4 M$).

L'Initiative de diversification économique des collectivités (IDEC) était un programme de contribution de deux ans visant à lutter contre les effets à long terme de l'infestation de dendroctone du pin ponderosa sur environ 180 collectivités de la Colombie-Britannique. Le Ministère a exécuté l'Initiative de diversification économique des collectivités en partenariat avec 19 organismes du Programme de développement des collectivités et d'autres intervenants communautaires. L'IDEC comportait quatre objectifs :

• renforcement des capacités de la collectivité;
• diversification de l'économie;
• infrastructure économique;
• exploitation forestière à valeur ajoutée.

Conformément aux recommandations du Conseil consultatif sur le dendroctone du pin ponderosa, le financement de l'IDEC a été versé aux collectivités les plus exposées aux conséquences biologiques et socio-économiques de cette infestation. Les collectivités les plus à risque ont été définies en fonction des critères suivants :

• répercussions sur la production de bois et dépendance économique envers l'exploitation du pin ponderosa;
• petites collectivités éloignées, plus particulièrement les collectivités autochtones, dont l'économie et la survie dépendent des forêts affectées;
• les collectivités qui courent les risques les plus immédiats en raison des conséquences de l'infestation de dendroctone du pin ponderosa.

Ces critères ont permis de définir deux zones d'impact. La zone 1 comprend les collectivités à risque et le sous-groupe de la zone 2 comprend les collectivités qui courent un risque immédiat. On recommande que 70 % du financement de l'IDEC soit alloué aux collectivités de la zone 2. En ce qui a trait à l'exécution du programme, des activités de promotion ont permis de faire connaître le programme et de préparer les promoteurs potentiels au processus de demande de propositions.

Le dendroctone du pin ponderosa a touché environ 100 collectivités autochtones, une situation qui a incité le Ministère à élaborer une « stratégie de mobilisation autochtone » afin de faire connaître le programme dans les collectivités et d'aider ces dernières à obtenir un financement. Le processus de demande de l'IDEC comprenait deux étapes : 1) la présentation d'une déclaration d'intérêt et 2) le dépôt d'une proposition. Le processus de demande était échelonné sur une période d'environ neuf semaines, à l'automne 2007. Afin d'accélérer le processus d'élaboration et d'approbation des propositions, les documents devaient être transmis par courrier électronique et étaient ensuite soumis à l'approbation du Ministère, après avoir fait l'objet d'un contrôle préalable. En tout, 144 projets ont été financés. Comme de nombreux projets étaient encore incomplets à la date d'échéance, soit en mars 2009, l'Initiative s'est prolongée jusqu'au 31 mars 2010. Afin de faciliter la réalisation des projets, l'Initiative a finalement été prolongée pour une dernière fois, soit jusqu'au 31 mars 2011.

L'Initiative d'amélioration des aéroports (IAA) était un programme de contribution de deux ans d'une valeur de 19,4 millions de dollars visant à financer des projets d'expansion d'aéroports dans trois collectivités touchées par l'infestation de dendroctone du pin ponderosa, soit Prince George, Kamloops et Kelowna.

L'Initiative de diversification économique des collectivités et l'Initiative d'amélioration des aéroports ont été évaluées en fonction de la stratégie sur la mesure du rendement du Programme de diversification de l'économie l'Ouest (PDEO). Cette évaluation couvrait les exercices 2007-2008 à 2009-2010 et visait à mesurer la pertinence et le rendement de ces initiatives. Comme ces initiatives ponctuelles ne seront pas renouvelées, l'évaluation ciblait leur pertinence initiale et non à long terme. La méthode d'évaluation comprenait un examen de la documentation et de la littérature, une étude des dossiers et de la base de données, une analyse de programmes comparables, 49 entrevues avec des intervenants, 118 entrevues avec des promoteurs de projets, neuf études de cas, une évaluation des résultats dans les collectivités témoin et deux groupes de discussion.

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Initiative de diversification économique des collectivités

Pertinence

Ce type de programme s'est révélé absolument nécessaire. Bon nombre des collectivités touchées étaient de petite taille et situées en région rurale, elles dépendaient de la forêt et n'avaient pas les ressources nécessaires pour faire face aux répercussions économiques, sociales et environnementales de cette infestation de dendroctone du pin ponderosa. La plupart des projets n'auraient pas vu le jour si l'IDEC n'avait pas été mise sur pied; les fonds de l'IDEC constituaient la principale source de financement des projets de l'IDEC, mais ces fonds ont également permis aux promoteurs d'obtenir un financement dans le cadre d'autres programmes. Les objectifs de l'Initiative appuyaient un des principaux résultats stratégiques du Ministère à l'époque, soit le développement économique communautaire, et s'arrimaient à la priorité du gouvernement fédéral à l'égard d'une forte croissance économique.

L'Initiative était conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral relativement au soutien à la prospérité dans toutes les régions du Canada. Selon un sondage mené en 2004, les habitants des régions touchées par le dendroctone du pin ponderosa jugeaient que le gouvernement fédéral devait intervenir, même si leur confiance à l'égard d'une intervention gouvernementale dans ce dossier était assez limitée.

Rendement – Concrétisation des résultats attendus

Même si bon nombre des projets de l'IDEC étaient incomplets au moment de l'évaluation, les projets terminés se sont révélés assez efficaces pour atteindre les objectifs à court terme de l'Initiative et ont bénéficié aux collectivités à plusieurs chapitres. En effet, ils ont contribué au renforcement des capacités économiques et de l'infrastructure, à l'amélioration du climat des affaires, à la stabilisation de l'économie, à la création de nouveaux débouchés et de nouvelles entreprises et industries, et à la diversification des économies locales. Cependant, certains sujets interrogés ont remis en question la capacité de l'IDEC d'atteindre ses objectifs à long terme en matière de développement durable et d'adaptation.

Il importe de souligner les facteurs de succès suivants : la formation d'une unité du dendroctone du pin ponderosa au bureau régional de la C.-B. de DEO, le processus de demande en deux étapes, la création de partenariats solides et la stratégie de mobilisation autochtone. Par contre, des problèmes de mise en oeuvre ont contribué au retard de certains projets. En premier lieu, les longs délais d'approbation de la plupart des projets, s'étalant parfois sur une période de six mois à plus d'un an, ont laissé aux promoteurs très peu de temps pour mettre leurs projets en oeuvre. Ces longs délais combinés aux échéanciers serrés ont donné une impression de désorganisation et causé beaucoup de déception au sein des collectivités, ce qui a eu pour conséquence de ternir l'image du Ministère et des organismes du Programme de développement des collectivités. Ensuite, la qualité du suivi a été remise en question, puisque les employés du Ministère assignés aux projets ont été réaffectés à d'autres tâches une fois l'IDEC terminée, laissant ainsi certains promoteurs sans recours pour compléter leur projet.

Rendement – Efficacité et rentabilité

Les extrants et résultats des projets se sont révélés assez rentables et les fonds publics alloués à l'IDEC ont été investis efficacement. L'IDEC reposait sur une approche descendante; les aspects positifs de l'Initiative comprenaient des coûts d'exécution raisonnables, la capacité de tirer profit des structures déjà en place et les partenariats formés avec divers organismes communautaires. Par contre, l'absence d'avance de fonds pour certains promoteurs, l'impression partagée par certains promoteurs d'être bousculés et l'échéancier de deux ans, trop court pour traiter le volume important de propositions et mener les projets à bien ont terni la réputation de l'Initiative. La conception de l'IDEC, un programme limité dans le temps, n'intégrait pas les recommandations issues de l'évaluation d'un programme antérieur reposant sur ces mêmes impératifs, soit l'Initiative nationale d'adaptation économique, industrielle et communautaire pour le secteur du bois d'oeuvre résineux. Lors de l'évaluation de cette initiative, on recommandait de prévoir plus de temps pour le programme et ce, dès le début.

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Initiative d'amélioration des aéroports

L'évaluation de cette initiative a été entravée par le manque d'information à son sujet. Un seul sujet interrogé avait une connaissance suffisante de l'IAA.

Pertinence

Le financement et le soutien que procure l'IAA, une initiative exécutée de concert avec d'autres programmes d'infrastructure, continuent d'être nécessaires. La politique du gouvernement fédéral interdit les investissements dans les infrastructures aéroportuaires sans approbation explicite; l'IAA a fait l'objet d'une approbation spéciale en raison des graves conséquences de l'infestation de dendroctone du pin ponderosa et des possibilités de diversification auxquelles les aéroports peuvent donner lieu. L'Initiative s'harmonise avec la responsabilité du gouvernement fédéral de veiller à ce que toutes les régions du Canada soient prospères. L'IAA complétait d'autres programmes du gouvernement et du secteur privé.

Rendement – Concrétisation des résultats attendus

Les projets financés en vertu de l'IAA ont atteint leurs objectifs en ce qui a trait à l'allongement des pistes et au renforcement de la capacité des aéroports d'opérer à longueur d'année. Une étude a révélé que l'allongement des pistes a contribué à améliorer les conditions d'exploitation et la sécurité des transporteurs aériens à l'arrivée. Également, ces projets sont susceptibles d'accroître le niveau d'activités dans ces aéroports à plus long terme. Le soutien des collectivités et du Ministère est considéré comme le facteur de succès le plus important; la collaboration du Ministère avec les Premières nations s'est également révélée essentielle.

Rendement – Efficacité et rentabilité

L'IAA était rentable et généralement bien structurée. Certains répondants ont éprouvé des problèmes de liquidité qui leur ont causé des difficultés au moment des paiements. Les répondants ont également affirmé que même si le personnel du Ministère s'est attaché à minimiser les délais, certains problèmes administratifs ont entraîné des retards de plusieurs mois. Les répondants ont affirmé que les résultats attendus auraient pu être réalisés plus efficacement si un financement supplémentaire avait été prévu pendant le déroulement des projets; les collectivités ont plutôt été obligées d'investir davantage.

Les projets d'infrastructure, comme les aéroports, doivent intégrer les pratiques exemplaires du domaine à la planification stratégique, à la gestion de l'information, aux systèmes de gestion des actifs, aux consultations, à l'établissement des priorités et aux analyses de rentabilisation. Ils doivent également inclure une analyse des coûts et des avantages des projets et tenir compte de leurs répercussions sur le plan social et environnemental. De façon générale, 71 % du financement de l'IAA provient d'autres sources. Les aspects négatifs de l'IAA comprennent notamment l'absence d'avance de fonds pour certains promoteurs et ses échéanciers serrés. La plupart des programmes d'infrastructure s'étendent sur de plus longues périodes.

Recommandation

Les faits recueillis lors de l'évaluation donnent lieu à la recommandation suivante :

1. Le Ministère devrait élaborer un modèle pour la conception et l'exécution des programmes de diversification économique qui repose sur les enseignements tirés et les pratiques exemplaires, mais qui demeure suffisamment souple pour s'adapter à des situations particulières.

Introduction

Remerciements

Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (le Ministère) tient à remercier tous les sujets interrogés, les participants aux études de cas et les répondants aux sondages qui ont pris le temps de participer à cette évaluation du Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa et nous ont fait profiter de leurs connaissances. Sans leur participation et leurs réflexions, la production du présent rapport n'aurait pas été possible. Les évaluateurs tiennent également à souligner le travail effectué par Ference Weicker & Company pour recueillir les commentaires des sujets interrogés et compiler les données des sondages.

Contexte

Programme de diversification de l'économie de l'Ouest

Le Programme de diversification de l'économie de l'Ouest (PDEO) est le programme principal du Ministère dont le mandat est d'appuyer les projets qui contribuent à développer, à renforcer et à diversifier l'économie de l'Ouest du Canada. Le PDEO favorise les possibilités de collaboration et répond aux priorités économiques¹.

Le PDEO, qui est un programme-cadre, comporte de nombreuses sous-composantes. L'Initiative de diversification économique des collectivités (IDEC) et l'Initiative d'amélioration des aéroports (IAA), qui découlent toutes deux du PDEO, visent à appuyer le développement économique et les projets d'infrastructure dans les collectivités de la Colombie-Britannique touchées par l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. Ces deux initiatives donnent au gouvernement fédéral la possibilité de créer de nouveaux débouchés dans ces collectivités, dont certaines tiraient plus de la moitié de leurs revenus de l'industrie forestière.

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Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa

L'infestation de dendroctone du pin ponderosa qui décime les forêts de pin de la Colombie-Britannique a commencé vers le milieu des années 1990 et est devenue depuis l'infestation la plus importante jamais observée en Amérique du Nord.  La destruction massive causée par cette infestation a dévasté l'industrie forestière de la Colombie-Britannique et de nombreuses collectivités rurales qui dépendent de cette industrie; les bouleversements sociaux et économiques engendrés par cette infestation se feront sentir pendant des décennies. En 2007, le gouvernement fédéral a annoncé le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa (DPP), d'une valeur de 200 millions de dollars, pour lutter contre les conséquences à court et à long terme de cette infestation.

Le Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa, dirigé par Ressources naturelles Canada, comprend trois volets exécutés par différents ministères fédéraux : 1) collectivités : ce volet porte sur les répercussions économiques à long terme qui affecteront les collectivités d'ici 5 à 8 ans. Exécuté par Diversification de l'économie de l'Ouest Canada; 2) infrastructure. Exécuté par Transports Canada et 3) forêts : ce volet porte sur les répercussions biologiques à court terme qui touchent les forêts et les arbres. Exécuté par Ressources naturelles Canada. Le financement de 200 M$ a été réparti comme suit :

• Ressources naturelles Canada 100 M$;
• Transports Canada 44 M$;
• Diversification de l'économie de l'Ouest Canada 56 M$.

Les 56 M$ alloués à Diversification de l'économie de l'Ouest ont été répartis entre l'Initiative de diversification économique des collectivités (36,6 M$) et l'Initiative d'amélioration des aéroports (19,4 M$).

Le financement de l'Initiative de diversification économique des collectivités (IDEC) et de l'Initiative d'amélioration des aéroports (IAA) a été approuvé en mars 2007 avec le ministre de Diversification de l'économie de l'Ouest, responsable de l'exécution de ces projets. À cette époque, le Ministère avait déjà signalé la possibilité que les échéanciers serrés entraînent un report des fonds non utilisés sur l'exercice 2008-2009 et 2009-2010, tel que décrit au tableau 1.1. En novembre 2009, le Programme a été prolongé jusqu'au 31 mars 2011 et 7,74 M$ ont été reportés sur les exercices 2009-2010 et 2010-2011.

Initiative de diversification économique des collectivités et Initiative d'amélioration des aéroports

Le tableau 1.1 résume le report initial et proposé des fonds de subventions et contributions (S&C) pour l'Initiative de diversification économique des collectivités et l'Initiative d'amélioration des aéroports.

*Le budget total de 36,6 M$ pour l'IDEC comprenait 3,48 M$ pour les coûts de gestion, incluant les coûts d'exploitation et les frais relatifs aux locaux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada représentant 13 % des salaires.
**Le budget total de 19,4 M$ pour l'IAA comprenait 1,05 M$ supplémentaires pour les coûts d'exploitation.

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L'IDEC était dirigée par le conseil ministériel sur le dendroctone du pin ponderosa, formé du ministre des forêts de la C.-B., du ministre de Ressources naturelles Canada et du ministre de Diversification de l'économie de l'Ouest, avec le soutien d'un comité directeur Canada-C.B. composé de cadres supérieurs. Le conseil ministériel sur le dendroctone du pin ponderosa a formé un conseil consultatif composé de différents intervenants du milieu universitaire, des Premières nations, de l'industrie et des collectivités. Le ministre de Diversification de l'économie de l'Ouest avait pour mandat d'informer les membres du conseil ministériel sur le dendroctone du pin ponderosa au sujet de l'Initiative d'amélioration des aéroports.

Initiative de diversification économique des collectivités

L'Initiative de diversification économique des collectivités était à l'origine un programme de contribution fédéral de 36,6 M$ visant à lutter contre les répercussions à long terme de l'infestation de dendroctone du pin ponderosa sur environ 180 collectivités qui dépendent de la forêt en Colombie-Britannique. L'admissibilité au financement de l'IDEC reposait sur ces trois séries de critères :

• Demandeur : les demandeurs admissibles comprennent des personnes morales, notamment des organismes sans but lucratif, des associations sectorielles et communautaires, des autorités locales, des petites entreprises, des groupes autochtones et des alliances régionales.
• Collectivité : les collectivités admissibles doivent être situées dans l'une des deux zones provinciales² qui présentent un « risque immédiat ». Parmi les collectivités admissibles, la priorité a été accordée aux collectivités autochtones; situées dans la zone 2 (devant recevoir au moins 70 % du financement); qui dépendent de la forêt; où l'infestation de dendroctone du pin ponderosa a eu des répercussions négatives.
• Projet : les projets financés doivent répondre à un des quatre objectifs suivants : renforcement des capacités communautaires, diversification de l'économie, création d'une infrastructure économique et exploitation forestière à valeur ajoutée.

Les organismes sans but lucratif étaient admissibles à un financement non remboursable; les petites et moyennes entreprises proposant des projets générant des profits et favorisant une exploitation innovatrice de la forêt et la création de produits du bois à valeur ajoutée étaient admissibles à des contributions remboursables sans condition.

Selon la base de données de projet du Ministère (en juillet 2010), 144 projets (104 clients) ont été approuvés et sont en cours : 61 projets (42 %) étaient terminés et 83 sont en cours et doivent se terminer d'ici le 31 mars 2011. Par projet, l'aide ministérielle engagée s'échelonne de 5 117 $ à 2,12 M$; cependant, la moitié des projets ont obtenu un financement inférieur à 121 000 $.

Le Ministère a exécuté l'Initiative de diversification économique des collectivités en partenariat avec 19 organismes du Programme de développement des collectivités et d'autres intervenants communautaires. À l'instar de l'Initiative nationale d'adaptation économique, industrielle et communautaire pour le secteur du bois d'oeuvre résineux, des activités de promotion ont permis de faire connaître le programme et de préparer les promoteurs au processus de demande de propositions. Environ 100 (56 %) des 180 collectivités touchées étaient autochtones, ce qui a incité le Ministère à créer une « stratégie de mobilisation autochtone » pour faciliter la participation de ces collectivités et l'élaboration des propositions. Le processus de demande en deux étapes comprenait, dans un premier temps, une déclaration d'intérêt, suivie d'une demande de propositions pour les demandeurs dont la déclaration d'intérêt a été jugée la plus intéressante. Le Ministère a classé les déclarations d'intérêt en fonction de l'admissibilité du promoteur, de l'emplacement du projet, des partenariats possibles, des avantages et de la viabilité du projet, du moment de sa mise en oeuvre et de sa conformité aux conditions exigées par le Conseil du Trésor dans le cadre du programme. Une équipe ministérielle du bureau de Vancouver s'est chargée de l'exécution, notamment en offrant un soutien accru à l'élaboration des propositions, aux évaluations environnementales, aux consultations auprès des Autochtones et au respect de la Loi sur les langues officielles. L'équipe et les partenaires de financement ont créé une liste de sources de financement parallèles (« Pathfinding Resource ») pour aider les promoteurs qui n'ont pas pu obtenir de financement dans le cadre de l'IDEC. Les projets qui respectaient à la fois les objectifs de l'IDEC et du Pine Beetle Recovery Program (Northern Development Initiative Trust³) pouvaient faire l'objet d'une demande commune adressée à Diversification de l'économie de l'Ouest et au Northern Development Initiative Trust.

Les échéanciers de l'Initiative étaient serrés, n'accordant que six semaines pour l'étape des déclarations d'intérêt (7 septembre au 9 octobre 2007). Les déclarations d'intérêt étaient évaluées en fonction d'une série de critères préétablie. Le 26 novembre 2007, les auteurs des déclarations d'intérêt jugées les plus intéressantes étaient invités à soumettre une proposition plus détaillée. L'échéancier pour le dépôt des propositions était le 17 décembre 2007. De nombreux projets étaient incomplets au moment de l'échéance initiale (mars 2009), ce qui a donné lieu à deux prolongations de délais, soit jusqu'en mars 2010 et ensuite jusqu'en mars 2011.

Le Ministère a mis en oeuvre un processus spécial de réception, d'examen et d'approbation des demandes pour traiter le volume élevé de demandes reçues. Il a également créé un processus de dépôt par voie électronique à l'étape de la réception, formé une unité chargée d'appuyer l'élaboration des projets et d'effectuer un contrôle préalable des demandes, et établi un système de triage afin de regrouper les demandes soumises à l'approbation du ministre.

Initiative d'amélioration des aéroports

L'Initiative d'amélioration des aéroports, prévue pour une durée de deux ans, repose sur le principe selon lequel l'amélioration des aéroports permet, de façon rapide et immédiate, de stimuler le développement et la croissance dans un grand nombre de collectivités touchées. Trois projets d'expansion ont été financés dans le cadre de l'IAA : Prince George (11,3 M$), Kamloops (6,6 M$) et Kelowna (1,5 M$). Des fonds d'exploitation (couvrant les coûts d'exécution) ont également été prévus dans le cadre de cette initiative. La province de la Colombie-Britannique a ciblé ces trois aéroports en vertu de son programme de partenariats en transports et a convenu de verser le même niveau de financement que le gouvernement fédéral pour deux des projets d'expansion (Prince George et Kelowna) et de verser 4 M$ pour le projet d'expansion de l'aéroport de Kamloops. Même si au moins dix aéroports locaux et régionaux de la province étaient à la recherche d'un financement au moment où l'Initiative a été lancée, seulement les aéroports situés à proximité des régions affectées ou dans ces régions étaient admissibles.

Aéroport de Prince George : situé dans la zone d'approvisionnement forestier de Prince George, où certaines collectivités tirent jusqu'à la moitié de leurs revenus de l'exploitation forestière. L'aéroport a obtenu un premier financement du Ministère en 2004, dans le cadre de l'Initiative nationale d'adaptation économique, industrielle et communautaire pour le secteur du bois d'oeuvre résineux, afin d'agrandir son terminal et a réussi à obtenir 11,3 M$ de plus dans le cadre du Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa, annoncé en janvier 2007. Les 11,3 M$ ont servi à financer l'allongement de la piste, l'achat de déneigeuses, la reconstruction d'une voie de circulation/aire de trafic et d'autres améliorations, comme l'éclairage et le système de navigation. Le projet a débuté en septembre 2007. Les améliorations visaient à intensifier le transport international de marchandises et à accroître le nombre d'étapes d'avitaillement à l'aéroport. Prince George devait devenir une étape d'avitaillement et une option de fret aérien faisant concurrence à Anchorage pour le trafic aérien transpacifique entre l'Amérique du Nord et l'Asie.

Aéroport de Kamloops : situé dans la zone d'approvisionnement forestier de Kamloops, où de nombreuses collectivités dépendent de l'exploitation forestière (10 à 20 % de leurs revenus). Le projet d'expansion comprenait un allongement de la piste, l'agrandissement de la voie de circulation/aire de trafic, la rénovation du terminal et l'acquisition d'aides à la navigation améliorées. Ces mises à niveau avaient pour but de faciliter les opérations d'affrètement transcontinentales, faisant de Kamloops une destination de calibre international pour les amateurs de ski et de golf. Les travaux devaient débuter en décembre 2007 mais ont été reportés au printemps 2008, pour laisser au Kamloops Airport Authority le temps de terminer son étude d'impact environnementale.

Aéroport de Kelowna : situé dans la zone d'approvisionnement forestier d'Okanagan, où les collectivités dépendent de l'exploitation forestière (10 à 30 % de leurs revenus). Les projets de rénovation comprenaient l'allongement de la piste, des améliorations aux aides à la navigation et des travaux visant à doubler la superficie des bâtiments actuels, faisant de Kelowna un centre de ski de calibre international. Les travaux avaient pour but d'intensifier l'activité touristique. Même si une bande autochtone locale a donné son appui au projet, ce dernier n'a pas obtenu le soutien de la bande indienne d'Okanagan. Selon une étude de Justice Canada, les obligations contractuelles des autorités de l'aéroport et les mesures d'atténuation apportées ont permis de régler le différend avec la bande indienne d'Okanagan. Une cérémonie d'inauguration officielle a eu lieu en février 2008.

Selon la base de données de projet du Ministère (juillet 2010), le projet de l'aéroport de Kelowna est terminé, la réclamation finale a été approuvée pour l'aéroport de Prince George et la première réclamation a été approuvée pour l'aéroport de Kamloops.

Mandat d'évaluation

L'Initiative de diversification économique des collectivités et l'Initiative d'amélioration des aéroports seront évaluées en fonction du cadre de mesure du rendement du PDEO. L'évaluation mettra l'accent sur la mesure dans laquelle les projets ont atteint les objectifs prévus et contribué au développement et à la diversification de l'économie de l'Ouest canadien. Les 144 projets financés en vertu de l'Initiative de diversification économique des collectivités et les trois aéroports financés dans le cadre de l'Initiative d'amélioration des aéroports ont été examinés. L'évaluation de l'IDEC et de l'IAA couvre les exercices allant de 2007-2008 à 2009-2010.

L'IDEC et l'IAA sont des initiatives ponctuelles qui ne seront pas renouvelées. Par conséquent, l'évaluation porte sur le rendement et la pertinence passés/actuels des programmes.

Portée et objectifs de l'évaluation

La Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009) exige des ministères qu'ils se dotent d'un plan quinquennal couvrant 100 % des dépenses engagées dans le cadre de leurs programmes au cours d'un cycle de cinq ans. L'Initiative de diversification économique des collectivités et l'Initiative d'amélioration des aéroports ont été évaluées dans le contexte du plan d'évaluation quinquennal approuvé du Ministère (2009-2014). Cette évaluation de l'Initiative de diversification économique des collectivités et de l'Initiative d'amélioration des aéroports repose sur diverses méthodes de collecte de données, décrites ci-dessous. Les objectifs de l'évaluation et les principaux enjeux de cette évaluation sont présentés au tableau 1.2.

Approche et méthode d’évaluation

Les évaluateurs ont consulté les gestionnaires de programme afin d’élaborer un modèle logique sur lequel repose cette évaluation théorique. L’évaluation fait appel à un concept quasi expérimental, étayé par un groupe témoin non équivalent. Afin d’optimiser l’objectivité et la pertinence des conclusions, les évaluateurs ont recueilli les commentaires du personnel du programme tout au long du processus d’évaluation.

Activités menées dans le cadre de l’évaluation

Consultations préliminaires

Des consultations préliminaires ont été menées avec les agents du Ministère afin d’élaborer le cadre d’évaluation et les guides d’entrevue, et de discuter de la disponibilité de données utiles. Nous avons également consulté ces agents pour dresser une liste des personnes à interviewer et des études de cas. Grâce à ces consultations, nous avons aussi obtenu des données d’évaluation préliminaires.

Examen de la documentation et de la littérature

L’évaluation repose également sur un examen de la documentation et de la littérature contenant de l’information pertinente sur les initiatives. Les trois types de documents suivants ont été évalués et analysés :

• Documentation de base générale (p. ex. présentations au CT, documents qui décrivent l’historique, le bien-fondé et la théorie de l’IDEC et de l’IAA, etc.);
• Documentation sur les programmes et les politiques (p. ex. rapports ministériels sur le rendement, base de données ministérielle, dossiers des projets);
• Littérature sur les programmes d’adaptation communautaires, pratiques exemplaires relativement à la conception de tels programmes et documents sur le dendroctone du pin ponderosa.

Examen des dossiers

À l’aide d’un modèle d’extraction de données personnalisé, l’équipe d’évaluation a analysé toute l’information contenue dans les bases de données ministérielles (portail de projets et système financier GX) et d’autres systèmes de collecte de données ministériels, ainsi que dans les dossiers sur papier. L’examen de la base de données s’est terminé en juillet 2010 et l’examen des dossiers en Colombie-Britannique, en août 2010. Au départ, la sous-activité déclarée pour 140 des 144 projets de l’IDEC était liée au développement communautaire, alors la sous-activité des autres projets était liée à la planification communautaire (1 projet) ou à l’adaptation communautaire (3 projets). La sous-activité « adaptation communautaire » a par la suite été changée pour « développement communautaire » et de nouveaux indicateurs de l’architecture d’activités de programmes ont été ajoutés. Tous les projets d’aéroport étaient liés à la sous-activité du développement communautaire.

Parmi les 144 projets financés dans le cadre de l’IDEC, 83 (58 %) étaient en cours et devaient se terminer le 31 mars 2011. Quatre-vingt-six projets (60 %) mettaient l’accent sur le renforcement des capacités communautaires, 37 (26 %), sur la diversification économique, 19 (13 %) sur l’infrastructure économique et les deux autres, sur l’exploitation forestière à valeur ajoutée. Il y a eu relativement peu de projets d’exploitation forestière à valeur ajoutée financés dans le cadre de l’IDEC puisque les producteurs et les exportateurs de bois d’oeuvre n’étaient pas admissibles à un financement en raison des restrictions imposées à ces entreprises et à leurs filiales dans le cadre de l’Accord sur le bois d’oeuvre. Cinquante des projets financés étaient liés au tourisme (études sur le développement du tourisme et études de faisabilité, principalement). D’autres projets reposaient sur des études liées au développement économique communautaire (19), sur le développement de l’industrie forestière (17), sur le développement de zones industrielles (15), sur la formation (10) et sur le développement de l’agriculture (9).

Au moment où l’on a procédé à la collecte des données pour la présente évaluation, les agents de liaison du Ministère pour les projets concernant les aéroports avaient été réaffectés à d’autres tâches au sein du bureau régional. Par conséquent, les dossiers sur papier des bureaux de Vancouver ont été notre seule source d’information sur ces projets.

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Analyse comparative

L’évaluation comprenait un examen des programmes comparables à ces deux initiatives, notamment :

1. Un examen de la littérature sur des programmes similaires menés dans les régions touchées par l’infestation de dendroctone du pin ponderosa;
2. Quatorze entrevues avec des fonctionnaires qui prennent part ou qui ont pris part à des programmes similaires d’adaptation économique;
3. Une analyse des résultats afin d’élaborer un profil des programmes similaires, d’examiner l’IDEC et l’IAA en les comparant à ces programmes et de dégager des pratiques exemplaires pour l’élaboration de programmes futurs, ainsi que les répercussions éventuelles dont il faudra tenir compte;
4. Un examen de la littérature concernant les pratiques exemplaires liées à la conception de programmes d’adaptation économique.

L’examen a permis de conclure qu’il n’existe pas de programme d’adaptation idéal convenant à toutes les situations; cependant, l’étude des programmes comparables a permis de dégager les facteurs de succès de ces programmes. Tel que mentionné plus loin dans le présent rapport, l’IDEC et l’IAA intègrent certains de ces facteurs de succès, mais les sujets interrogés affirment que d’autres, comme le suivi, ont été plus difficiles à mettre en oeuvre, voire totalement négligés.

Entrevues avec des intervenants internes et externes

Les évaluateurs ont mené 49 entrevues :

• 13 entrevues avec le personnel du Ministère participant à l’exécution de l’IDEC et de l’IAA. Ces 13 répondants ont été retenus en fonction de leur participation à ces programmes et de leurs connaissances;
• 19 entrevues avec les employés de 16 des 19 organismes du Programme de développement des collectivités qui ont pris part à l’IDEC. Même si nous avons tenté d’obtenir la participation des 19 organismes, 3 ont décliné notre invitation;
• 10 entrevues avec des représentants d’autres ministères et intervenants qui ont participé à l’IDEC/IAA ou qui connaissent ces initiatives. Ces 10 représentants ont été retenus suite à notre étude de la littérature et grâce à un sondage en « boule de neige ». Ils ont participé à l’exécution d’autres programmes et services visant des collectivités similaires;
• 7 entrevues avec des experts du domaine de l’adaptation et de la diversification communautaire. Il s’agit d’universitaires et de professionnels sélectionnés en fonction de leurs connaissances sur les questions d’adaptation et de diversification communautaire en C.-B., plus particulièrement dans le contexte de l’infestation de dendroctone du pin ponderosa.

Sondage auprès des promoteurs

Dans le cadre du sondage auprès des promoteurs, nous avons tenté de contacter au moins un promoteur pour chacun des projets financés. Nous avons réussi à communiquer avec les représentants de 105 des 144 (79 %) projets de l’IDEC, et avec ceux des 3 (100 %) projets de l’IAA. Nous avons également communiqué avec des promoteurs de projets non financés 1) dans chaque zone; 2) dans chacune des quatre catégories de demandeurs de financement : indépendant, petite et moyenne entreprise, collectivité autochtone et autorité municipale, et 3) qui ont été refusés à l’étape de la déclaration d’intérêt ou du dépôt des propositions.

Les consultants ont élaboré et prétesté le questionnaire, et mené des entrevues téléphoniques avec 18 promoteurs de projets financés, y compris :

1. Les promoteurs de l’Initiative de diversification économique des collectivités : un échantillon représentatif de 114 promoteurs de 105 projets financés dans le cadre de l’IDEC (38 menés par des organisations indépendantes, 36, par des organisations autochtones, 31, par les autorités municipales et 67 % dans la zone 2);
2. Les promoteurs de l’Initiative d’amélioration des aéroports : quatre promoteurs des trois projets aéroportuaires financés (un répondant de Kamloops, un de Kelowna et deux de Prince George).

Les consultants ont élaboré et prétesté le questionnaire et mené des entrevues téléphoniques avec 98 promoteurs de projets qui n’ont pas reçu de financement, dont : 48 projets menés par des organisations indépendantes, 22, par des petites et moyennes entreprises, 16, par des organisations autochtones et 12 par les autorités municipales. Les évaluateurs ont tenté de communiquer avec tous les promoteurs qui ont déposé une déclaration d’intérêt; cependant, seulement 98 représentants étaient disposés à participer à une entrevue au moment de l’évaluation.

La collecte de données s’est échelonnée sur une période de quatre semaines, entre le début de novembre jusqu’au début de décembre 2010, et nous avons obtenu les coordonnées des répondants grâce à la base de données de projet du Ministère. La plupart des promoteurs avec qui nous avons communiqué étaient des gestionnaires, des directeurs, des propriétaires d’entreprise et des membres de la direction d’organisations municipales, de bandes autochtones et d’autres organismes communautaires.

Les résultats des entrevues et du sondage rapportés aux sections 3 et 4 du présent rapport comprennent les réponses aux questions visant à évaluer la pertinence et le rendement des initiatives en fonction d’une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucune incidence », 3, à « une certaine incidence » et 5, à « une incidence marquée ».

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Études de cas

Les études de cas pour l’IDEC ont été sélectionnées par l’agent de programme afin de représenter différents défis et obstacles observés dans les deux zones et en lien avec les quatre objectifs du programme. En tout, huit études de cas ont été effectuées pour l’IDEC. Comme nous ne pouvions pas recourir aux services d’un agent de programme lors de la collecte de données concernant l’IAA, l’équipe d’évaluation a retenu le projet de l’aéroport de Prince George, qui est le plus important des trois projets. En tout, 17 intervenants ont été interrogés pour les 8 études de cas de l’IDEC et 2, pour l’étude de cas de l’IAA.

Évaluation des résultats

Pour mieux étayer les répercussions socio-économiques de l’IDEC/IAA, nous avons exploré la faisabilité de deux options :

• Option 1 : utiliser des indicateurs socio-économiques communautaires, avant et après l’initiative, pour les collectivités touchées de la C.-B., provenant notamment de Statistique Canada ou tirés de la littérature sur le dendroctone du pin ponderosa. Ces indicateurs devaient permettre de mesurer les répercussions socio-économiques de l’IDEC/IAA.
• Option 2 : recourir à des collectivités témoins, aux fins de comparaison.

Comme bon nombre des projets reposaient sur la production de rapports et que nous manquions de temps pour faire une collecte de données régionales à partir de sources de données existantes, l’option 1 n’a pas été retenue. La méthode suivante a été établie pour l’option 2 :

1. Trente-et-un projets de l’IDEC ont été dégagés en fonction des sept secteurs suivants : 1) développement touristique (7 collectivités); 2) études de faisabilité d’un plan énergétique (7 collectivités); 3) stratégies de développement économique communautaire (5 collectivités); 4) revitalisation du centre-ville (3 collectivités); 5) étude de faisabilité sur l’exploitation forestière (3 collectivités); 6) étude sur l’aménagement du territoire (3 collectivités) et 7) étude de faisabilité sur l’agriculture (3 collectivités).
2. La collectivité associée à chacun des 31 projets de l’IDEC a été jumelée à une collectivité témoin qui a également été touchée par l’infestation de dendroctone du pin ponderosa, mais qui n’a pas obtenu de financement pour ce secteur en vertu de l’IDEC (elle peut cependant avoir obtenu un financement pour un autre secteur). Les collectivités étaient jumelées en fonction de la région, de la population, de leur statut de collectivité autochtone et de leur niveau de dépendance envers la forêt.
3. Quatre aéroports (non financés dans le cadre de l’IAA) ont été retenus aux fins de comparaison et jumelés aux 3 projets d’aéroports financés dans le cadre de l’IAA en fonction de volumes de passagers similaires en 2008 (à l’embarquement et au débarquement). Les quatre aéroports sont les suivants : Victoria, Abbotsford, Comox et Fort St John. Pendant la durée du Programme fédéral sur le dendroctone du pin ponderosa, ces aéroports ont entrepris divers travaux de rénovation, visant notamment à améliorer les voies d’accès et l’éclairage, et à acquérir des équipements.
4. Entrevues avec les représentants des 31 collectivités témoins et de tous les aéroports retenus aux fins de comparaison.

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Groupes de discussion

Tous les employés du Ministère responsables des initiatives et tous les employés des organismes du Programme de développement des collectivités qui ont pris part à l’exécution des initiatives ont été invités à participer à l’un des deux groupes de discussion qui ont eu lieu à Vancouver, au début de janvier 2011. Les seize participants aux groupes de discussion comprenaient six employés du Ministère et dix employés des organismes du PDC. Les employés du Ministère étaient présents en personne et les employés des organismes du PDC ont participé par vidéoconférence.

Un consultant a présenté les résultats des recherches aux participants et ensuite animé les discussions. Les objectifs de cet exercice étaient de revoir et de confirmer ces résultats et de trouver des façons d’améliorer l’efficacité et l’efficience de programmes similaires qui pourraient être déployés au cours des années à venir.

Limites de la méthode

Examen des dossiers de projet. Il s’est révélé difficile de déterminer lesquels des 144 projets de l’IDEC étaient incomplets en juillet 2010 : la base de données du Ministère en dénombrait 83, alors que celle du bureau de la Colombie-Britannique en dénombrait 51. Nous avons observé quelques incohérences de nature financière concernant les trois projets de l’Initiative d’amélioration des aéroports. Plus précisément, 1) aéroport de Kamloops : dans le rapport le plus récent du client (septembre 2009), le coût du projet était estimé à 24,34 M$, cependant, le système financier et la base de données du Ministère affichaient toujours la valeur originale de 18 500 000 $; 2) aéroport de Kelowna : un petit écart entre le coût du projet mis à jour sur la page d’information du portail de projets (7,82 M$) et le coût original de 7,97 M$ indiqué dans le reste de la documentation du portail de projets, ainsi que dans l’entente de contribution modifiée. Les coûts totaux des projets diffèrent dans le système financier et la base de données du Ministère pour 71 projets de l’IDEC modifiés et un projet de l’IAA, sans doute parce que le système financier n’avait pas été mis à jour. Par conséquent, nous avons utilisé la base de données du Ministère pour calculer le « levier financier ». Également, le montant versé pour l’aéroport de Kelowna selon le portail de projets (1,35 M$) ne correspond pas au montant affiché dans le système financier (1,12 M$) (30 juin 2010).

Études de cas. Les études de cas permettent d’effectuer une analyse approfondie qui serait autrement impossible. Compte tenu du temps et des dépenses que suppose la réalisation d’une étude de cas, notre but était de sélectionner des cas pour leur potentiel descriptif du contexte. Même si les échantillons quantitatifs doivent être représentatifs et généralisables, la sélection d’un échantillon d’études de cas n’est pas faite au hasard et vise plutôt à éclairer les processus complexes qui sous-tendent un nombre restreint de projets. Les entrevues menées à cet égard reposaient sur l’expérience des répondants, leurs perceptions et leurs souvenirs des projets au moment de l’évaluation; les résultats de ces entrevues peuvent donc être biaisés. Certains répondants, par exemple, n’ont commencé à participer au projet qu’après le processus de demande, ce qui ne nous a pas permis de recueillir de l’information sur le processus de demande lié à ce projet particulier. Il y avait également un chevauchement avec les sondages auprès des promoteurs, puisque les même 19 promoteurs ont participé à la fois au sondage et aux entrevues liées aux études de cas. En plus du biais de rappel possible, il existe également une possibilité d’erreur de mesure liée à l’utilisation de questionnaires dont la validité ou la fiabilité n’a pas été testée. Par exemple, la définition de termes comme « capacité communautaire » et « infrastructure économique » était ouverte à l’interprétation. Pour compenser cette possibilité de biais, les études de cas de cette évaluation ne sont qu’une source de données qui vise à compléter les autres.

Entrevues. Les représentants de certains projets financés avaient changé d’organisation, pris leur retraite ou ne se souvenaient plus très bien des détails des projets. Nous avons tenté de mettre à jour nos coordonnées et donné aux sujets interrogés le temps de revoir la documentation sur les projets avant l’entrevue. Bon nombre des projets financés étaient toujours en cours et les sujets interrogés ont tenté d’en estimer les répercussions, lorsque c’était possible. Des 49 sujets interrogés, six ont pu nous fournir de l’information sur l’Initiative d’amélioration des aéroports, information qui se limitait à un aspect particulier de l’Initiative : un des aéroports, une période en particulier (notamment, la fin du programme) ou une activité (p. ex. la production de rapports, le suivi). Par conséquent, l’information fournie à la section 3 concerne à la fois l’IDEC et l’IAA; comme cette information se trouve déjà à la section 3, elle n’est pas reprise dans la section 4. Le seul employé du Ministère qui connaissait très bien l’Initiative d’amélioration des aéroports n’était pas disponible pour participer à une entrevue au cours de la période de collecte des données; cette personne a pris part à une entrevue vers la fin du processus d’évaluation et l’information que nous en avons tirée a été intégrée à la section 4.

Sondages auprès des promoteurs. Les principales difficultés étaient les suivantes : 1) dans huit cas, nous avons obtenu de l’information sur plusieurs projets au cours d’une seule entrevue, ce qui a pu créer un biais ou une généralisation des réponses. Pour cette raison, chaque répondant a été comptabilisé comme un seul point de donnée, sans égard au nombre de projets auxquels il a participé; 2) pour les projets non financés, certaines entreprises/organisations n’existaient plus au moment de l’évaluation. Cela signifie que certains des répondants les plus touchés par le fait de ne pas avoir obtenu de financement ont été exclus du sondage. Nous avons communiqué avec un vaste échantillon de promoteurs de projets non financés pour écarter ce risque; 3) de nombreux projets venaient de se terminer ou étaient toujours en cours, ce qui ne laissait pas suffisamment de temps aux promoteurs pour en évaluer les répercussions économiques. Les questions ont donc été formulées de façon à recueillir les opinions des répondants concernant les répercussions économiques possibles des projets qui n’étaient pas encore terminés (ou qui venaient de se terminer).

Évaluation des résultats. La taille de l’échantillon des promoteurs de projets similaires était relativement restreinte : 26 des 31 collectivités témoins ont accepté de participer à une entrevue, dont 16 avaient entrepris des projets similaires. La plupart de ces projets sont toujours en cours et peu de résultats ont été rapportés pour ces projets. Neuf des projets étaient des études, dont l’unique résultat est la production d’un rapport. Les recommandations issues de ces rapports doivent être mises en oeuvre avant que l’on puisse en mesurer les répercussions. En outre, la plupart des projets ont été lancés récemment, et seulement 6 des 16 projets étaient terminés au moment de l’entrevue. Même dans les cas où les projets étaient terminés, il est encore trop tôt pour observer des résultats concrets. Les projets ne sont peut-être pas directement comparables : les projets choisis dans les collectivités témoins relevaient du même secteur, mais avaient une orientation différente, notamment en ce qui a trait à la nature de l’étude ou de la recherche ou du type d’infrastructure élaborée.

Attribution. La détermination des effets nets des activités du Ministère est difficile parce que nous ne disposons pas de données de base comparables et qu’à long terme, il est difficile de démêler les contributions de l’IDEC/IAA de celles de leurs partenaires financiers, et de dégager les nombreux autres facteurs qui ont une incidence sur les résultats à très long terme. Cette évaluation fait appel à une analyse axée sur la contribution pour déterminer si les activités menées dans le cadre des initiatives ont contribué à la réalisation des objectifs. L’analyse axée sur la contribution ne vise pas à déterminer les répercussions uniques des programmes, mais plutôt à indiquer si et dans quelle mesure ces répercussions ont joué un rôle dans la concrétisation des résultats stratégiques.

Initiative de diversification économique des collectivités

Pertinence

Nécessité du programme

Les collectivités ciblées par l'IDEC dépendaient fortement de la forêt et leurs responsables considèrent que le bien-être de la collectivité était fortement menacé par l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. Une étude, publiée en janvier 2007, évaluait la vulnérabilité de quatre collectivités rurales de la C.-B. Par vulnérabilité, on entend la capacité et la possibilité de s'adapter ou de faire face à la menace du dendroctone du pin ponderosa. L'étude concluait que la sensibilisation au risque dans les collectivités ouvrait la voie à un changement institutionnel et à une action politique⁴. Cette ouverture a également été constatée dans les collectivités autochtones, comme le révèle le First Nations Mountain Pine Beetle Impact Assessment (2006) (étude sur l'incidence du dendroctone du pin ponderosa sur les collectivités autochtones), à laquelle ont participé 99 bandes indiennes, représentant 58 682 personnes : 31 % des participants au sondage ont dégagé le développement économique, la formation et l'emploi en tant que priorités pour leur collectivité. De nombreuses collectivités touchées, de petite taille, en région rurale, autochtones et dépendantes de la forêt, n'avaient pas la capacité ni les revenus nécessaires pour régler des problèmes complexes et pérennes, comme l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. En outre, les employés du Ministère et des organismes du Programme de développement des collectivités ont noté que certains promoteurs de projets financés dans le cadre de l'IDEC cherchaient à obtenir un financement supplémentaire pour mener des projets de suivi, ce qui laisse supposer que l'IDEC continue d'être une initiative utile. En fait, les participants aux groupes de discussion sont d'avis que ces initiatives ponctuelles, comme l'IDEC et l'IAA, devraient être coordonnées avec d'autres programmes afin que les collectivités touchées soient financées dans le cadre de l'IDEC/IAA pour la première phase des projets, et qu'un financement ultérieur provenant d'autres sources puisse être versé. Les sujets interrogés qui remettent en question l'utilité de l'IDEC/IAA reconnaissent la nécessité d'un financement et d'un soutien dans les collectivités touchées, mais ont indiqué que l'IDEC/IAA ont été conçues et exécutées dans la précipitation et ne reposaient peut-être pas sur la meilleure approche pour répondre aux besoins des collectivités de façon durable et efficace.

L'IDEC/IAA complétaient d'autres programmes du gouvernement et du secteur privé. Le Ministère a utilisé plusieurs méthodes pour limiter le dédoublement du financement et optimiser l'effet de levier : 1) les représentants d'autres sources de financement ont été informés au sujet de ces initiatives à la table des bailleurs de fonds organisée lors du lancement de l'IDEC; 2) les critères régissant la déclaration d'intérêt permettaient de déterminer si les projets proposés étaient susceptibles de bénéficier d'un financement provenant d'une autre source; 3) les employés du Ministère et des organismes du Programme de développement des collectivités ont aiguillé les promoteurs vers d'autres sources de financement.

Le programme permettait de répondre à une lacune en matière de financement, lacune qui n'était pas comblée par les autres bailleurs de fonds. Vingt-sept pour cent des projets ont été élaborés grâce au financement de l'IDEC et 21 projets ont pu être terminés plus rapidement grâce à ce financement. La plupart des répondants ont mentionné qu'il y avait une probabilité inférieure à 25 % que leur projet puisse aller de l'avant sans l'aide du Ministère (82 %) et ils étaient peu informés au sujet des autres programmes de financement; quelques-uns ont cependant mentionné le Northern Development Initiative Trust, le Programme de développement des collectivités et diverses coalitions de lutte contre l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. Près de la moitié des répondants (49 %) dont le projet n'a pas été financé ont rapporté que leur projet avait été annulé ou suspendu et jugent que l'IDEC/IAA complètent les autres programmes de financement disponibles, notamment grâce à une aide non financière et à un soutien. Les études de cas étayent la conclusion selon laquelle les fonds de l'IDEC/IAA jouent un rôle de complément, dans une mesure qualifiée de modérée à élevée. Parmi les huit projets qui ont fait l'objet d'une étude de cas, quatre n'auraient pas pu être lancés sans l'IDEC/IAA; pour les quatre autres, ils auraient probablement accusé des retards ou leur portée aurait été réduite. Les collectivités témoins étudiées dans l'évaluation des résultats ont, dans une certaine mesure, réussi à obtenir un financement provenant d'autres sources; les collectivités témoins qui n'ont pas obtenu de financement n'avaient pas accordé une priorité élevée au projet.

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Harmonisation avec les priorités du Ministère et du gouvernement fédéral

Les objectifs des initiatives appuyaient les résultats stratégiques du Ministère à l'époque, soit le développement économique des collectivités, et s'harmonisaient avec l'orientation économique du Ministère. Les activités menées dans le cadre des initiatives et les résultats s'harmonisent avec la priorité d'une solide croissance économique, mise de l'avant par le gouvernement fédéral.

La majorité des employés des organismes du Programme de développement des collectivités rapportent que l'IDEC est conforme aux priorités du Ministère ainsi qu'aux priorités du gouvernement du Canada.

Conformité aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Les habitants des régions les plus touchées par l'infestation jugent que le gouvernement fédéral doit s'impliquer. Un sondage mené en 2004 auprès d'environ 2 800 foyers de 13 collectivités rurales en C.-B. et en Alberta contenait la question suivante : Est-ce que cette organisation devrait être responsable des activités entourant l'infestation de dendroctone du pin ponderosa et croyez-vous que cette organisation est capable d'administrer adéquatement ces activités? Quatre-vingt-un pour cent des répondants jugeaient que le gouvernement fédéral devait assumer la responsabilité de ce dossier, mais ces mêmes répondants avaient une confiance limitée envers le gouvernement (2,1 sur une échelle de 1 à 5, où 1 signifie « aucune confiance » et 5, « entière confiance »)⁵.

La majorité des employés du Ministère et des organismes du Programme de développement des collectivités, des intervenants et des experts ont indiqué que l'IDEC/IAA s'harmonisaient avec le rôle que le gouvernement fédéral est appelé à jouer. Le gouvernement a le mandat de s'assurer que toutes les régions du Canada, y compris les collectivités rurales, sont prospères. Il a également pour rôle de répondre à tous les besoins en matière de financement et de soutien qui ne sont pas comblés par les gouvernements provinciaux, régionaux et locaux dans la lutte contre l'infestation de dendroctone du pin ponderosa.

Rendement : concrétisation des résultats attendus

Résultats généraux

En général, l'IDEC a permis, dans une certaine mesure, d'atteindre les objectifs prévus. Cependant, il y a eu des problèmes de mise en oeuvre et de nombreux projets étaient incomplets à l'échéance de mars 2009. Les projets financés dans le cadre de l'IDEC ont permis aux collectivités touchées de faire face aux conséquences de cette infestation en renforçant leurs capacités économiques et leurs infrastructures, en améliorant le contexte des affaires, en favorisant la stabilité économique, en créant de nouvelles possibilités, en facilitant l'installation de nouvelles entreprises et industries et en diversifiant les économies locales. Toutes les études de cas ont rapporté des progrès quant à la diversification des économies locales, dans les domaines du tourisme, des technologies, de la fabrication et de l'exploitation forestière à valeur ajoutée.

Les sujets interrogés ont répondu que l'IDEC avait permis, dans une mesure qualifiée de modérée, d'atteindre les objectifs prévus. Ceux qui considèrent l'IDEC moins efficace expliquent que les projets financés n'ont fait qu'établir des bases et que l'IDEC aurait été plus efficace si elle avait fait partie d'une stratégie exhaustive, coordonnée et à plus long terme pour faire face aux répercussions de l'infestation de dendroctone du pin ponderosa, stratégie prévoyant un financement pour les étapes ultérieures. Les facteurs suivants ont nui à l'efficacité de l'IDEC : l'absence d'une stratégie de suivi dynamique, l'absence de soutien des employés du Ministère lors de la mise en oeuvre des projets, plus particulièrement pour les promoteurs qui n'avaient pas l'expertise ou les capacités internes requises pour administrer ces projets indépendamment, et la crise économique mondiale.

Les sujets interrogés dégagent les facteurs de succès suivants, qui ont contribué à l'efficacité de l'IDEC :

• une équipe d'employés du Ministère présente lors de la phase de lancement de l'IDEC;
• des partenariats et des liens solides avec le gouvernement provincial et d'autres ministères fédéraux;
• des consultations avec les représentants de l'industrie et des collectivités touchées par l'infestation, des universitaires et des experts;
• la stratégie de mobilisation autochtone pour faciliter la participation de promoteurs autochtones à l'IDEC et aider ces derniers à élaborer leur proposition;
• un processus de demande en deux étapes pour faciliter la présentation et l'évaluation d'un volume élevé de demandes, dans des délais serrés.

Les promoteurs des projets ayant fait l'objet d'une étude de cas conviennent que le processus de demande en deux étapes était facile à comprendre et à suivre, et ont trouvé les fonctions de transmission des demandes par voie électronique faciles à utiliser.

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L'IDEC a accusé certains problèmes de mise en oeuvre.

Les longs délais d'approbation ont freiné l'élan de certains projets, n'ont pas permis aux promoteurs de profiter de la saison propice aux travaux de construction et d'exploiter d'autres sources de financement. Plusieurs raisons expliquent ces longs délais : 1) le processus de demande de propositions a donné lieu à un taux de réponse élevé, entraînant un fort volume de demandes à traiter; 2) certains clients n'avaient pas les capacités nécessaires pour préciser leurs projets et avaient besoin d'une aide plus approfondie, exigeant beaucoup de temps des agents; 3) le contrôle préalable des projets présentant un risque faible était le même que celui des projets présentant un risque élevé et 4) les délais d'approbation, une fois les contrôles préalables effectués, dépassaient souvent les normes de service établies. Les évaluations environnementales, les consultations avec les collectivités autochtones ou les services de spécialistes ou d'experts qui n'étaient pas disponibles localement ont également contribué à prolonger les délais de traitement de certains projets.

Les employés du Ministère chargés de l'Initiative ont été affectés à d'autres tâches après le 31 mars 2009; ils n'étaient plus alors exclusivement assignés aux activités liées à l'IDEC. Les activités de contrôle habituelles du Ministère ont alors débuté, mais certains promoteurs n'avaient toujours pas obtenu le soutien ou le suivi nécessaires pour terminer leur projet.

Certains facteurs contraignants ont nui à l'efficacité de l'IDEC.

Même si le Ministère a versé des avances à certains promoteurs de l'IDEC, de nombreux promoteurs n'ont été remboursés qu'une fois les dépenses engagées. Ceux qui n'ont pas touché d'avances ont éprouvé de la difficulté à exécuter le travail, plus particulièrement les organismes bénévoles qui ne disposaient pas de l'expertise ou des garanties nécessaires pour recueillir des fonds.

En l'absence d'une base de données de projet simplifiée et adaptable pour traiter les demandes et produire les rapports à l'aide des données figurant sur les demandes, les employés du Ministère ont été obligés d'effectuer des heures supplémentaires pour produire manuellement les rapports requis afin de prendre des décisions éclairées. Cette pratique s'est révélée peu efficace, tant sur le plan des coûts que du temps investi.

La crise économique mondiale a également affecté certains projets financés dans le cadre de l'IDEC. Par exemple, un des promoteurs qui a touché une aide remboursable a été mis sous séquestre en raison d'une chute marquée des ventes; par conséquent, le promoteur du projet a dû retirer sa demande de financement. En outre, certains parcs industriels nouveaux ou récemment développés n'ont pas réussi à attirer de nouvelles entreprises au cours de cette période de ralentissement économique.

Mesure du rendement

L'indicateur de rendement de l'architecture d'activités de programmes pour la plupart des projets était le suivant : « le nombre d'occurrences d'une stabilité accrue de la collectivité ». Selon le plan de rendement de l'architecture d'activités de programmes du Ministère, la définition de cet indicateur est la suivante :

« Le nombre d'occurrences d'une stabilité communautaire accrue où la SADC, l'OFVE ou un promoteur de projet a joué un rôle clé qui a donné lieu à des résultats concrets lors de la période de référence, notamment l'élaboration d'une étude sur les besoins de la collectivité; l'élaboration d'une initiative d'adaptation des travailleurs; un programme d'expansion et de rétention des entreprises; une campagne d'achat local, une stratégie de rétention des jeunes, etc. Il peut également s'agir d'un prêt à une entreprise de « services essentiels » dans la collectivité⁶. »

La définition de l'indicateur est très vaste et soulève des questions quant à ce qui est véritablement mesuré. Deux agents rapportent que pour le Programme fédéral sur le DPP, le simple fait d'avoir terminé le projet signifiait que cet indicateur avait été respecté; en outre, le Programme se limitait à ce seul indicateur. Par conséquent, l'indicateur sert uniquement à déterminer si le projet a été efficace. Cependant, 15 projets n'ont pas fait appel à cet indicateur. Les études de cas trahissent également une certaine confusion quant à ce qui est mesuré : une des études de cas indique que l'occurrence d'une stabilité accrue de la collectivité passerait de 0 à 10, sans cependant expliquer quelles sont ces dix collectivités qui seraient touchées, ni comment; dans une autre étude de cas, on indique que les résultats seront déterminés à la fin du projet.

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L'IDEC a permis de concrétiser les principaux résultats prévus.

Le fort volume de demandes révèle que le programme a concrétisé les principaux résultats attendus, soit une plus grande sensibilisation, une meilleure compréhension, une intervention et un financement afin de cibler les collectivités. Le programme avait également diverses répercussions horizontales touchant notamment les Autochtones (63), le développement durable (10) et les jeunes (10).

Les projets financés dans le cadre de l'IDEC ont eu des effets variés.

Les projets financés dans le cadre de l'IDEC respectaient les quatre objectifs du programme :

• accroître la capacité de la collectivité à faire face à l'infestation de dendroctone du pin ponderosa;
• diversifier l'économie de la collectivité, et mettre fin à sa dépendance à la forêt;
• créer des occasions pour diversifier l'exploitation forestière et ajouter à sa valeur;
• solidifier l'infrastructure économique.

Résultat attendu : capacité communautaire accrue

Définition : habiliter les collectivités à exploiter de nouvelles possibilités de diversification. Résultats : 1) réalisation d'études facilitant l'exploitation des projets de diversification 2) leadership pour mobiliser les intervenants en vue de mettre en oeuvre des projets et des plans de diversification.

La nature des projets de renforcement des capacités communautaires les rendait vulnérables de plusieurs façons :

• Les promoteurs de projets faisaient souvent appel à des consultants qui, lorsque la date d'approbation était retardée, acceptaient d'autres contrats ailleurs. Lorsque le projet était finalement approuvé, le promoteur devait trouver un autre consultant.
• Certains promoteurs avaient besoin d'une aide importante du Ministère pour mettre leurs projets en oeuvre, et ce au moment où le personnel assigné à l'IDEC était réaffecté à d'autres tâches et où l'attention du Ministère s'était tournée vers le Plan d'action économique.
• Le succès de ces projets dépendait d'un financement de suivi, essentiel à leur mise en oeuvre.

Les sujets interrogés ont mentionné que les projets financés dans le cadre de l'IDEC avaient contribué à mobiliser les collectivités touchées par l'infestation de dendroctone du pin ponderosa et, pour la première fois, à rapprocher des groupes de personnes et des organismes de différents horizons afin de trouver des solutions aux conséquences néfastes de cette infestation (p. ex. collaboration entre les exploitants d'entreprises touristiques et les collectivités autochtones). En outre, ces projets se sont révélés très formateurs pour de nombreuses personnes et organisations qui ne détenaient aucune expérience quant à l'exécution de tels projets, et qui ont maintenant la capacité de concevoir et de mettre en oeuvre des projets de suivi ou des projets secondaires. Les répondants représentant les promoteurs conviennent que les projets ont permis de renforcer les capacités communautaires et leur aptitude à faire face à cette infestation (3,9/5).

Résultat attendu : diversifier l'économie de la collectivité

Définition : les collectivités restructurent leurs bases économiques afin de limiter leur dépendance à la forêt et misent sur des sources de croissance économique durables. Résultats : diversification économique favorisant des secteurs nouveaux ou non traditionnels, comme le tourisme, la fabrication, les loisirs et la haute technologie. 

Les participants à la conférence de 2008 sur le dendroctone du pin ponderosa, où l'on a parlé du tourisme en tant que solution de rechange à l'exploitation forestière, ont tiré une leçon importante de cet exercice : en effet, le tourisme pourrait compenser partiellement ou entièrement les répercussions négatives sur l'emploi, mais également les effets négatifs sur les indicateurs financiers. Une activité agricole accrue ne compensera que dans une faible mesure les répercussions négatives sur l'emploi et les indicateurs financiers⁷.  Cependant, les participants autochtones à la même conférence ont indiqué que le tourisme n'était pas nécessairement une solution viable pour les collectivités autochtones : « Les membres de la collectivité ont tenté de diversifier leur économie en accordant plus de place au tourisme. Les petits exploitants d'entreprises touristiques ont cependant découvert que le coût des assurances était trop élevé pour leur permettre de vivre de cette industrie. »

Les sujets interrogés ont rapporté que même si plusieurs projets financés dans le cadre de l'IDEC avaient contribué à diversifier l'économie locale, ces projets n'étaient que la première étape d'une entreprise à plus long terme et, par conséquent, il était encore trop tôt pour que les effets sur la collectivité se fassent réellement sentir. Les répondants représentant les promoteurs jugent que les projets ont réussi à diversifier l'économie locale et à limiter la dépendance des collectivités à l'industrie forestière (3,7/5).

Résultat attendu : créer des possibilités pour favoriser une exploitation forestière diversifiée et à valeur ajoutée

Définition : les collectivités misent sur certains créneaux précis pour ajouter à la valeur de leurs ressources forestières. Résultats 1) des entreprises sont créées ou développées; 2) les collectivités créent de la richesse grâce à des produits du bois à valeur ajoutée et à des services négociables dérivés des ressources forestières.

Les sujets interrogés ont indiqué que relativement peu de projets de l'IDEC ont obtenu un financement à cet égard puisque les producteurs et les exportateurs de bois d'oeuvre n'étaient pas admissibles à un financement. Certains projets visant à explorer la faisabilité d'utiliser les ressources forestières à d'autres fins, comme la bioénergie, ont eu des répercussions positives dans ce créneau particulier. Les répondants représentant les promoteurs admettent que les projets se sont révélés moins efficaces pour favoriser une exploitation forestière à valeur ajoutée (2.9/5).

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Résultat attendu : renforcer l'infrastructure économique

Définition : les collectivités exploitent de nouvelles possibilités de croissance systémique qui attirent davantage d'investissements. Résultats : améliorations dans les domaines du transport, des communications, du commerce, de l'énergie, des compétences, des technologies et du savoir. 

Les sujets interrogés affirment que les projets qui favorisent une nouvelle infrastructure économique, y compris les projets de l'IAA, ont généralement une valeur supérieure. À l'exception des projets d'expansion et de rénovation des aéroports, ces projets visaient le développement, l'expansion et la mise à niveau de divers types d'infrastructure, comme des parcs industriels, des centres d'information ou d'interprétation, des sentiers de randonnée, des réseaux de fibre optique ou à large bande, des routes, des ponts, etc. Les répondants représentant les promoteurs ont rapporté que les projets avaient réussi à créer de nouvelles infrastructures économiques.

Résultat final : développer et diversifier l'économie de l'Ouest canadien

Littérature sur le rôle du développement communautaire pour développer et diversifier l'économie régionale

À la lumière des concepts « d'adaptation communautaire », de « transition communautaire » et de « développement économique communautaire », les gouvernements ont adopté diverses approches pour développer l'économie des collectivités rurales afin d'atteindre leur objectif à long terme, soit la diversification économique régionale durable. Les principales leçons tirées des politiques sur le développement régional nous apprennent, par exemple, qu'il faut faire intervenir un vaste éventail d'instruments et de mesures stratégiques, ce qui comprend une aide financière pour les projets de développement, des fonds de démarrage, un soutien à l'innovation et aux technologies, un soutien au développement communautaire et au renforcement des capacités, des ressources en matière de consultation, de planification, d'habilitation et de mobilisation de la collectivité et une aide technique et spécialisée⁸.

Preuves selon lesquelles l'Initiative de diversification économique des collectivités a contribué à diversifier l'économie canadienne

L'IDEC a permis d'établir des bases solides, mais ne prévoyait pas de financement à long terme.

L'IDEC devait être la première étape de l'intervention du gouvernement fédéral relativement à l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. L'IDEC étayait de nombreuses études de faisabilité, qui établissaient que cette initiative contribuerait à diversifier l'économie grâce à un financement de suivi. Cependant, ces fonds ont été réorientés vers des mesures de stimulation économique pour faire face à la récession. Certains projets, notamment ceux relevant de la catégorie « infrastructure économique », ne donneront des résultats en matière d'adaptation qu'à long terme, bien après les projets relevant des autres catégories. Il est encore trop tôt pour déterminer le succès à long terme de l'Initiative et certains des sujets interrogés affirment que les projets financés n'ont fait qu'établir des bases et que l'IDEC aurait été plus efficace si elle avait fait partie d'une stratégie exhaustive, coordonnée et à plus long terme pour faire face aux conséquences de l'infestation de dendroctone du pin ponderosa, stratégie prévoyant un financement pour les étapes ultérieures. Pourtant, certains projets, les cas étudiés par exemple, montrent des preuves de progrès vers une diversification de l'économie locale et contribuent donc, dans une certaine mesure, à la diversification de l'économie de l'Ouest canadien. Même si la composante de l'évaluation axée sur les résultats devait fournir de l'information sur la mesure dans laquelle l'IDEC a contribué à diversifier l'économie de l'Ouest canadien, cette composante n'a pas permis de compenser la faiblesse des données sur lesquelles reposait la mesure des effets de l'IDEC.

Effets inattendus

Les projets ont contribué à mobiliser les collectivités, mais les problèmes d'exécution ont nui à l'image du Ministère dans les collectivités.

Dans le cadre de l'IDEC, le Ministère versait un financement à de nombreuses petites organisations communautaires qui n'avaient jamais obtenu d'aide financière du Ministère auparavant ou qui n'avaient jamais travaillé directement avec le Ministère. En effet, les bénéficiaires habituels de cette aide sont généralement des organisations plus importantes et mieux établies qui disposent d'employés très compétents et expérimentés afin d'administrer des projets complexes et à grande échelle. Cette collaboration directe avec un nouveau type de bénéficiaire a permis au Ministère de mieux se faire connaître au niveau communautaire et de tisser de nouveaux liens. Les projets ont été des catalyseurs, ils ont suscité l'intérêt de la collectivité et le soutien de leurs membres, ils ont renforcé les capacités de ces collectivités pour leur permettre d'exécuter d'autres projets, ils ont créé de l'emploi et favorisé la coopération et la formation de partenariats. L'envers de la médaille, c'est que les délais serrés imposés pour le dépôt des demandes, combinés aux délais d'approbation trop longs ont donné aux membres de la collectivité une impression de désorganisation et ont causé beaucoup de déception, ce qui a nui à l'image du Ministère et des organismes du Programme de développement des collectivités. Par exemple, le promoteur d'un projet qui fait l'objet d'une étude de cas croyait qu'il obtiendrait son approbation dans un délai de deux mois, alors qu'il en a fallu quatorze; ces retards ont généré énormément de stress et de frustration pour le promoteur et ne lui ont laissé que 13 mois pour réaliser son projet.

Certains projets ont des répercussions plus vastes qu'on ne l'avait prévu et les répondants représentant les promoteurs affirment que les projets auront sans doute des effets à plus long terme sur les collectivités. Par exemple, la création d'un jardin communautaire a suscité au sein d'une collectivité beaucoup d'intérêt pour la production alimentaire et l'agriculture durable et locale, ce qui a donné lieu à la création d'une initiative de distribution de produits agricoles locaux afin de diversifier l'économie locale. Le jardin communautaire est devenu un symbole d'espoir pour cette collectivité qui a connu des moments difficiles. Plusieurs promoteurs dont nous avons étudié le projet ont indiqué que leur projet avait attiré l'attention des médias et touché le public en faisant connaître la collectivité à l'échelle locale et internationale, et en permettant à la population de mieux comprendre sa situation particulière. Un promoteur a notamment été invité à animer un kiosque lors des Jeux olympiques de Vancouver de 2010.

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Rendement : efficacité et rentabilité

Rentabilité

De façon générale, l'IDEC était bien structurée, mais certaines améliorations sur le plan de la conception auraient permis d'en accroître l'efficacité.

Conception et lancement de l'IDEC

La conception et le lancement de l'IDEC se sont déroulés de façon efficace, d'autant que les échéanciers étaient très serrés. Le Ministère a formé une équipe pour procéder au lancement de l'IDEC, alloué les ressources nécessaires à l'IDEC/IAA et fait appel aux ressources et à l'expertise du gouvernement provincial et d'autres ministères fédéraux, ainsi qu'à des experts et des universitaires, et à des représentants de l'industrie et des collectivités touchées, notamment les Autochtones. Ainsi, les composantes principales de l'IDEC/IAA, comme le type d'aide fournie, les critères d'admissibilité, la promotion et la sensibilisation, l'évaluation préliminaire des demandes et la prestation d'une aide et d'un soutien aux demandeurs lors de la préparation de leur déclaration d'intérêt et de leurs propositions, se sont révélées efficaces et ont été exécutées à temps.

La plupart des répondants représentant des promoteurs de projets non financés affirment que l'IDEC était bien structurée. Cependant, certains d'entre eux ont dû attendre très longtemps pour obtenir des réponses, ils ont trouvé l'échéance du processus de demande difficile à respecter et ont affirmé que les objectifs principaux de l'Initiative n'étaient pas assez précis. Les répondants au sondage mené auprès des promoteurs ont trouvé utiles l'aide et les ateliers offerts par le Ministère et les organismes du Programme de développement des collectivités. Les promoteurs de projets financés et non financés jugent qu'on aurait pu promouvoir davantage le programme. Les participants aux groupes de discussion ont mentionné que la promotion de l'IDEC et de l'IAA a été effectuée pendant les mois d'été, alors que de nombreux promoteurs de projets potentiels étaient en vacances, ce qui a limité l'efficacité et la portée des activités promotionnelles.

Processus de demande de propositions et d'approbation de l'IDEC

Un examen intérimaire du processus de demande de propositions de l'IDEC⁹a permis d'en venir aux conclusions suivantes :

• Le grand nombre de déclarations d'intérêt a surpris les agents de projet et surchargé les systèmes techniques du Ministère; il a donc été difficile de respecter les normes de service et les attentes des promoteurs.
• Aucune comparaison quant à l'optimisation des ressources n'a été effectuée pour sélectionner les projets ayant le plus grand potentiel de réussite, puisque cela n'avait pas été prévu à l'étape des propositions.
• Le programme a contribué à sensibiliser la population et à faire connaître les enjeux des collectivités, et a donné lieu à une sélection rapide des projets; même si sa structure était assez rigide, elle permettait aux agents de projet d'entreprendre des activités de développement avec des promoteurs et de renforcer les capacités des collectivités.

Les sujets interrogés du Ministère ont soulevé plusieurs questions concernant le processus d'approbation. Les projets de l'IDEC ont fait l'objet d'un examen mené par plus de 10 employés des divers bureaux du Ministère à Vancouver, Edmonton et Ottawa. Pour chaque projet, ces employés ont procédé à un contrôle préalable rigoureux et certains d'entre eux ont souligné que l'information exigée des demandeurs était très coûteuse à obtenir, par rapport à la faible valeur du financement demandé. Afin d'accélérer le processus d'approbation, le personnel du Ministère a regroupé les demandes les plus détaillées et complètes, et les a soumises à l'approbation du ministre. Les employés ont également travaillé avec les autres demandeurs afin de les aider à peaufiner leur demande. Cette approche a bien fonctionné pour certains lots, cependant, un lot entier de demandes pouvait être retardé s'il contenait une seule demande douteuse.

Le long processus d'approbation, combiné au manque de communication avec les demandeurs concernés, a nui au projet de plusieurs façons :

• Le peu de temps dont disposaient les participants pour demander une aide financière semblait témoigner de l'empressement du gouvernement fédéral à verser les fonds de l'IDEC de façon prioritaire, pour aider les collectivités touchées. Mais les longs délais d'approbation, qui contrastaient avec les délais serrés imposés aux demandeurs, ont contribué à décourager les membres des collectivités et ont causé beaucoup de déception. Également, certains promoteurs ont décidé d'entreprendre d'autres tâches en attendant que leur projet soit approuvé, ce qui a considérablement freiné leur élan.
• Les projets qui prévoyaient des travaux de construction n'ont pas pu être réalisés pendant la saison estivale et ont dû être prolongés. Ce problème a été soulevé dans plusieurs des études de cas et les promoteurs étaient parfois incapables d'obtenir le meilleur prix possible parce qu'ils n'avaient que quelques mois pour exécuter leur projet.
• Le calendrier des projets qui devaient faire l'objet d'une évaluation environnementale ou qui prévoyaient des consultations avec les Premières nations n'était pas réaliste. Les longs délais d'approbation n'ont fait qu'exacerber le problème.
• Pour certains projets, il fallait faire appel aux services de spécialistes et d'experts (p. ex. géomorphologues) qui ne se trouvaient pas dans la région et il a donc fallu plus de temps pour obtenir ces services. Les retards du processus d'approbation n'ont fait qu'exacerber le problème.
• Certains promoteurs ont perdu le financement qu'ils avaient réussi à obtenir d'autres sources pendant qu'ils attendaient l'approbation du Ministère, puisque leurs bailleurs de fonds ne pouvaient pas maintenir leur engagement pendant une si longue période.
  La durée de ces délais d'approbation et leurs conséquences revenaient souvent à la surface lors des études de cas. Tel que mentionné plus tôt, un promoteur dont le projet a fait l'objet d'une étude de cas a attendu son approbation pendant 14 mois. Dans les cas étudiés, un délai de six mois ou plus entre le dépôt de la demande et l'approbation du projet semblait être la norme plutôt que l'exception.
• Un promoteur a attendu son approbation 16 mois, car le Ministère exigeait des preuves de préventes. Le financement du promoteur a finalement été approuvé en avril 2009 et son projet devait se terminer en mars 2010. Puisque les travaux ne pouvaient pas être exécutés en hiver, le promoteur a été contraint de réaliser son projet en six mois.
• Dans le cas d'un autre projet, le Ministère a approuvé un financement inférieur à ce qui était demandé, ce qui a donné lieu à plusieurs mois de négociations. Le promoteur a plus tard été informé que son financement initial avait été approuvé, mais il a dû attendre six à sept semaines l'annonce du gouvernement fédéral avant de pouvoir commencer les travaux. Trois autres promoteurs ont attendu entre six mois et un an pour obtenir leur approbation et, dans un cas, le promoteur a dû attendre encore six semaines avant l'annonce du financement.

Certains promoteurs dont le projet a fait l'objet d'une étude de cas ont mentionné qu'ils ne savaient pas que les échéanciers seraient prolongés. Ils ont beaucoup travaillé, ils ont vécu énormément de stress et ont dû engager des dépenses supplémentaires afin de respecter l'échéancier initial : en fait, ils ont été punis pour avoir respecté la date d'échéance. La prolongation s'est également révélée une véritable source de stress pour les employés du Ministère qui ne pouvaient pas l'annoncer aux promoteurs tant qu'elle n'était pas approuvée. Les longs délais d'approbation, combinés à un nombre élevé de promoteurs qui ne détenaient pas l'expertise et les capacités requises pour administrer seuls de tels projets et à l'absence d'un suivi et d'un soutien dynamiques de la part du Ministère ont donné lieu à de nombreux retards dans l'exécution des projets et à des demandes de prolongation. Les prolongations qui se sont révélées nécessaires dans le cadre de l'IDEC constituent une des principales raisons pour lesquelles les employés du Ministère et des organismes du Programme de développement des collectivités jugent que le programme n'a pas été mis en oeuvre tel que prévu.

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Le suivi et le contrôle des projets de l'IDEC étaient insuffisants.

L'équipe du Ministère formée dans le cadre de l'IDEC a été démantelée une fois le processus de versement des fonds terminé, le 31 mars 2009. Les employés du Ministère n'étaient plus exclusivement affectés à des tâches liées à l'IDEC. Le suivi des projets de l'IDEC était similaire à celui d'autres projets financés dans le cadre d'autres programmes, et les clients n'ont pas pu se prévaloir d'une aide ou d'une expertise spécialisée pour administrer leur projet. Cela constituait un problème puisque de nombreux promoteurs n'avaient pas les capacités ni l'expertise nécessaires pour gérer seuls de tels projets et avaient besoin d'une aide et d'un soutien dynamiques et réguliers. Ce manque de suivi peut en partie expliquer pourquoi 25 % des promoteurs n'ont pas réussi à produire leur premier rapport d'étape dans les 12 mois suivant l'acceptation de leur lettre d'offre.

Presque tous les projets (78 %) ont été retardés pour diverses raisons, notamment un processus d'approbation au ralenti, les conditions météorologiques et des retards liés à l'embauche de consultants et d'entrepreneurs; cependant, les répondants affirment que, puisque les échéanciers de mise en oeuvre étaient assez souples, ces retards n'ont pas nui au succès de leur projet. Les rapports définitifs de 48 des 61 projets achevés révélaient que le Ministère avait fait de son mieux pour mobiliser les clients, mais certains promoteurs de projets financés et non financés jugeaient que les communications avec les agents de projet auraient pu être améliorées. Les promoteurs de projets visés par une étude de cas étaient satisfaits de l'aide du Ministère; cependant, ils ont rapporté que certains employés n'étaient pas remplacés pendant leurs vacances, qu'il y avait énormément de paperasserie à traiter pour produire les rapports, que le traitement des demandes de remboursement était long et que le roulement de personnel au Ministère était élevé, des facteurs qui leur ont posé divers problèmes. Un plan de relève clair n'était pas toujours mis en place lors du départ de certains employés du Ministère assignés à l'IDEC. La première prolongation a créé des problèmes attribuables à l'absence d'une stratégie de prolongation claire et au manque de ressources supplémentaires pour permettre au Ministère de surveiller adéquatement les projets en cours de l'IDEC.

Les extrants et résultats des projets se sont révélés assez rentables et l'IDEC/IAA ont donné lieu à une utilisation appropriée des fonds publics.

La majorité des répondants parmi le personnel du Ministère et les promoteurs jugent que l'IDEC/IAA étaient assez rentables. À cet égard, les employés ont invoqué le recours à un processus d'appel d'offres et l'obligation pour les promoteurs de demander plusieurs soumissions afin de veiller à ce que les projets soient exécutés de la façon la plus rentable possible. Ces obligations contractuelles n'ont pas été respectées dans chaque cas puisque certains promoteurs ont dû payer une somme supérieure au plus bas prix possible afin de respecter les échéances. Les coûts administratifs étaient conformes à ceux d'initiatives ou de programmes similaires. Cependant, l'évaluation des coûts administratifs reposait sur l'allocation initiale et ne tenait pas compte des fonds engagés pour l'IDEC après sa prolongation.

Efficacité

L'IDEC a intégré certaines pratiques exemplaires, mais son efficacité aurait pu être améliorée. Nous comparons ci-dessous l'IDEC à des programmes similaires et aux pratiques exemplaires adoptées dans le domaine de l'adaptation économique.

Les coûts d'exécution de l'IDEC étaient raisonnables. Les frais d'exploitation de l'IDEC correspondent à ceux des programmes similaires examinés. Le budget total de 36,6 millions de dollars pour l'IDEC compte 3,48 millions de dollars pour les frais de gestion, ce qui comprend les frais d'exploitation et un supplément relatif aux locaux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada représentant 13 % des salaires. Ainsi, les coûts d'exécution représentaient 9,5 % du budget du programme. Les coûts d'exécution moyens des programmes examinés étaient inférieurs à 10 %.

L'exigence de l'IDEC relative au « levier financier » semblait raisonnable. Aucun projet de l'IDEC n'a été entièrement financé par le Ministère. En moyenne, le Ministère a payé 73 % des coûts des projets; cependant, la contribution du Ministère variait considérablement d'un projet à un autre (de 15 à 92 %). La collaboration entre les intervenants est un facteur de succès reconnu par tous¹⁰. Les promoteurs des projets financés dans le cadre de l'IDEC ont réussi à obtenir un financement provenant de sources variées, notamment des autorités provinciales, régionales et municipales, d'autres programmes de financement du gouvernement fédéral, des organisations et fondations oeuvrant dans le domaine du développement économique, des coalitions formées pour lutter contre l'infestation de dendroctone, des organisations autochtones, du secteur privé (p. ex. coopératives de crédit, chambres de commerce, etc.) et des promoteurs eux-mêmes (tableau 3.1). Le tableau 3.2 résume la contribution du Ministère par rapport au coût total du projet et les sommes versées par d'autres bailleurs de fonds, pour chaque dollar investi par le Ministère (dollar optimisé). Même si cet effet de contrepartie variait selon les zones et les objectifs du programme, en général, à chaque dollar investi par le Ministère correspondait 0,50 $ provenant d'autres sources. Un ratio de contrepartie de cinquante sous est faible par rapport aux 1,14 $, 1,25 $ et 2 $ obtenus dans le cadre de programmes similaires¹¹.  Cependant, cette obligation de trouver des fonds de contrepartie pour un programme d'adaptation peut avoir des répercussions négatives, surtout dans les régions en difficulté. D'un autre côté, certains employés ont mentionné que le Ministère appliquait des critères d'évaluation plus rigoureux pour approuver le financement par rapport à d'autres bailleurs de fonds : par conséquent, le fait d'obtenir une aide financière dans le cadre de l'IDEC/IAA facilitait l'obtention d'une aide provenant d'autres sources. Les répondants représentant les promoteurs s'entendent pour dire que l'aide financière de l'IDEC les a aidés à trouver d'autres sources de financement.

*Tous les chiffres sont en millions $CAN
 

Remarque : Tous les chiffres sont en millions $CAN

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Le modèle descendant présentait des avantages. Il s'agit d'un modèle qui est en grande partie imposé par l'organisme de financement. Même si les priorités du programme reposaient sur les recommandations issues d'un processus consultatif d'un an mené auprès des collectivités et du public, on a retenu une approche descendante pour la sélection des projets, l'exécution et le suivi.

La littérature sur les pratiques exemplaires révèle que l'approche descendante a comme avantage d'empêcher des lobbyistes « agressifs » d'exercer une mainmise sur le programme, au détriment de groupes sociaux vulnérables. Les responsables de l'IDEC se sont attachés à préparer les clients autochtones au programme et ont fait de l'implication des Autochtones un atout lors du classement des projets. L'approche descendante favorise un processus plus inclusif. L'IDEC comportait des directives et des critères très clairs, exhaustifs et faciles à comprendre. On a également sollicité des « déclarations d'intérêt » auprès de promoteurs de projets potentiels afin d'éviter que des promoteurs n'ayant aucune chance de succès ne travaillent pour rien. Les programmes efficaces reposent sur cette approche pour garantir la satisfaction de leur clientèle. Cependant, certains promoteurs jugent que le processus de demande pourrait être simplifié pour les petits projets.

Cette approche descendante a également permis de cibler les collectivités les plus touchées par l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. Cependant, cette approche cible en même temps des collectivités qui n'ont pas nécessairement les capacités d'exécuter des projets véritablement utiles. D'autres programmes ont misé sur le renforcement des capacités, avant et pendant la mise en oeuvre d'une initiative d'adaptation économique. Cela est particulièrement important lorsqu'une initiative est administrée par un organisme central.

L'IDEC n'a pas versé d'avances à des promoteurs qui auraient pu en bénéficier. Environ un tiers des promoteurs ont reçu une avance et les autres ont été remboursés une fois les dépenses engagées. Les remboursements ont entraîné des difficultés pour les organisations dans les régions fortement touchées, un problème exacerbé par la longueur des délais de paiement. Certains répondants représentant les promoteurs ont trouvé difficile d'entreprendre leur projet sans bénéficier d'une avance. D'autres programmes, qui tenaient compte de la situation financière des clients, autorisaient les avances de fonds. Le Nechako-Kitamat Development Fund Society Grant Program (programme de subventions de la société du fonds de développement Nechako-Kitamat) avance aux promoteurs 50 % de la valeur du projet une fois ce dernier approuvé. Les promoteurs dont le projet a fait l'objet d'une étude de cas admettent que l'absence d'avance leur a causé de véritables problèmes de liquidités.

Le Ministère a formé un partenariat avec les organismes du Programme de développement des collectivités afin de fournir de l'information et une aide concernant l'élaboration des projets, et de faire la promotion du programme. Selon la littérature et les administrateurs du programme, le fait de compléter une exécution centralisée par une présence locale peut ralentir le processus, mais a également des effets positifs.

• Meilleure qualité des demandes déposées et approuvées;
• Meilleure capacité d'évaluer les aptitudes réelles des collectivités à exécuter les projets, ou de renforcer ces aptitudes;
• Souplesse accrue pour permettre une adaptation à la réalité de chaque collectivité;
• Possibilité plus grande d'atteindre les petites collectivités ou d'harmoniser les projets aux priorités.

Au moins la moitié des promoteurs dont le projet a fait l'objet d'une étude de cas ont décrit leur organisme local du Programme de développement des collectivités comme essentiel à la promotion de l'IDEC et de son processus de demande. Les répondants représentant les promoteurs jugent que le programme pourrait être amélioré en intensifiant l'implication des autorités locales ou des organisations locales afin que les agences de financement soient mieux informées des besoins de la collectivité.

Un suivi centralisé ne pouvait qu'être moins efficace qu'un suivi local. Le suivi local des projets reflète mieux les situations particulières des promoteurs qu'une analyse centralisée sur papier. Le suivi centralisé engendre souvent plus de paperasserie et requiert plus de travail puisqu'il faut convaincre l'agent responsable du succès d'un projet qu'il n'a pas vu.

Le bref délai entre l'annonce du programme et la date butoir pour présenter une demande a posé des problèmes aux demandeurs. Les participants ont eu l'impression que la mise en oeuvre du programme a été précipitée. Cela a nui à la qualité des demandes et aux collectivités dont les capacités à l'échelle locale étaient restreintes.

La durée du programme limitait sa capacité réelle à atténuer les conséquences négatives de l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. Même si l'IDEC devait être la première étape d'une intervention fédérale, le gouvernement n'a pas garanti le versement d'un financement de suivi et, en fin de compte, cette aide ne s'est jamais concrétisée. Au moment où l'IDEC a été mise en oeuvre, l'économie des collectivités était florissante, mais les conséquences négatives de l'infestation n'étaient attendues que dans un échéancier de 5 à 8 ans. L'IDEC était un programme limité dans le temps, qui ne pouvait pas réellement favoriser une adaptation à long terme sans financement de suivi. Ce constat est étayé par des recherches qui révèlent que les programmes limités dans le temps ne permettent pas d'apporter des mesures d'adaptation significatives et d'instaurer des programmes stratégiques très efficaces, soutenus par des techniques d'adaptation durables. En fait, l'une des recommandations découlant de l'évaluation du programme de deux ans sur lequel repose l'IDEC consistait à prévoir, dès le début, un cycle plus long¹².

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Améliorations possibles et enseignements

Plusieurs processus liés à la mise en oeuvre de l'IDEC ont pris trop de temps pour un programme de deux ans. La base de données ne reflète pas les très nombreuses heures consacrées à l'élaboration des propositions, avant leur dépôt. La base de données du Ministère indique que le temps écoulé entre la réception de la proposition et la production du rapport de contrôle préalable était d'au moins 231 jours pour la moitié des projets (fourchette de 83 à 566 jours). Nous avons consigné d'autres délais au cours du cycle de vie des projets, notamment 1) une moyenne de 14 jours à partir de la production du rapport de contrôle préalable jusqu'à l'approbation régionale; 2) une moyenne de 89 jours entre l'approbation régionale et l'approbation ministérielle et 3) une moyenne de 5 jours entre l'approbation ministérielle et l'émission d'une lettre d'offre.

Les participants aux groupes de discussion ont proposé quelques changements qui, s'ils étaient mis en oeuvre lors de l'étape de la conception, permettraient d'améliorer le programme :

• Élaborer un modèle pour des initiatives ponctuelles et avec des délais spécifiques, comme l'IDEC et l'IAA, qui permettrait d'accélérer les processus de conception et d'exécution. Le modèle doit être suffisamment souple pour répondre aux besoins uniques de chaque projet. Les exigences relatives aux systèmes techniques doivent également être prises en compte.
• Consulter les partenaires d'exécution locaux au début de l'étape de la conception afin de viser les besoins particuliers de la collectivité et de financer les promoteurs les plus qualifiés dans chaque collectivité.
• Adapter les critères de financement de façon à promouvoir une collaboration régionale et éviter que les collectivités d'une région ciblée n'aient à se faire concurrence pour l'obtention de fonds limités.
• Lorsque l'on finance un grand nombre de projets dans différentes catégories, il faut reconnaître que le même échéancier peut ne pas convenir à tous les projets. Par exemple, les projets qui requièrent une évaluation environnementale ou des consultations auprès des Autochtones prendront plus de temps.
• Allouer un financement pour le suivi des projets, dès le début du processus, pour éviter des problèmes plus tard (p. ex. un suivi précoce permet de s'assurer que le déroulement des projets va bon train et évite de reporter les échéances). Au moment d'élaborer les stratégies de suivi, il importe de tenir compte de la capacité des promoteurs ou des bénéficiaires d'un financement.
• Même si le personnel ne peut pas exercer de contrôle sur les délais d'approbation associés à un processus décisionnel centralisé, il peut tout de même accélérer la conception et l'exécution de certains processus, notamment 1) préciser les critères d'admissibilité dès le début pour veiller à ce que les demandeurs potentiels reçoivent la bonne information à temps; 2) créer des stratégies ou des systèmes de TI qui permettront de traiter un fort volume de demandes et 3) simplifier les exigences quant à l'information que doivent fournir les demandeurs et collaborer étroitement avec ces derniers pour s'assurer que les demandes sont remplies et déposées à temps.

Les sujets interrogés mentionnent que les organismes du Programme de développement des collectivités et d'autres organismes de développement économique auraient pu jouer un rôle plus direct et efficace pour évaluer les propositions de projets et les capacités des promoteurs, et pour fournir le soutien et le suivi nécessaires au succès des projets. Les participants aux groupes de discussion jugent également que les organismes locaux de développement économique communautaire devraient jouer un rôle plus important en matière d'aide et de suivi. Un processus concurrentiel pour sélectionner de tels organismes qui offriraient des services de suivi permettrait non seulement d'évaluer les coûts, mais également les capacités de ces organismes, leur rôle au sein de la collectivité et la qualité des services requis.

Les promoteurs de projets jugent qu'une implication accrue des autorités locales ou des organismes locaux ou régionaux permettrait de mieux sensibiliser les agences de financement aux besoins de la collectivité. Ils proposent deux améliorations : 1) intégrer un mécanisme pour accélérer le versement du financement ou les délais de traitement des demandes de remboursement (p. ex. financement par étapes ou avances); 2) réduire les délais d'approbation ou prolonger la période allouée pour achever les projets, afin d'atténuer l'impression de « précipitation et d'attente » qu'ont ressenti les promoteurs.

Initiative d’amélioration des aéroports

Tel que mentionné plus haut, la plupart des sujets interrogés connaissaient bien l'IDEC, mais un peu moins l'IAA; par conséquent, la majeure partie de l'information tirée des entrevues se trouve à la section 3 et s'applique à la fois à l'IDEC et à l'IAA. Le seul employé du Ministère qui avait une solide connaissance de l'Initiative d'amélioration des aéroports a été interviewé à la fin du processus d'évaluation et l'information qu'il nous a transmise a été intégrée à la section suivante. Cette section contient également des renseignements recueillis auprès des promoteurs, ou tirés de l'analyse comparative et de l'évaluation des résultats.

Pertinence

Nécessité du programme

L'IAA ne fait pas double emploi par rapport à des programmes et initiatives similaires, mais contribue plutôt à les compléter. Tous les répondants qui ont obtenu un financement dans le cadre de l'IAA affirment que de tels programmes sont presque indispensables. Ils expliquent que la portée de ce programme ministériel est plus vaste que celle d'autres options de financement et que l'IAA ouvre la porte à des projets plus variés. La plupart des répondants financés dans le cadre de l'IAA affirment que sans ce financement, la probabilité que leur projet aille de l'avant n'était que de 25 %. Les responsables des quatre aéroports sélectionnés aux fins de comparaison, dans le cadre de la composante d'évaluation des résultats, mentionnent que les travaux d'allongement des pistes sont impossibles à réaliser sans fonds publics, fonds qu'ils tentent d'obtenir ou qu'ils envisagent de solliciter. Même si des travaux d'amélioration ont été effectués dans ces aéroports pendant la période de l'étude, les pistes n'ont pas pu être allongées, ni les terminaux agrandis, essentiellement en raison d'un manque de financement.

Harmonisation avec les priorités du Ministère et du gouvernement fédéral

Le gouvernement doit s'assurer que toutes les régions du Canada sont prospères. L'IAA offrait à de petits aéroports ciblés la possibilité d'accueillir plus de passagers et, par conséquent, de favoriser le tourisme dans leurs régions respectives. Les sujets interrogés jugent que cette initiative s'inscrit parfaitement dans les priorités du gouvernement (80 % pour les experts et 100 % pour les intervenants et les employés du Ministère). Les objectifs de l'Initiative s'harmonisent avec la priorité fédérale de favoriser une forte croissance économique, et appuient également les résultats stratégiques du Ministère liés au développement économique communautaire. DEO est le mieux placé pour exécuter l'IAA en raison de son mandat de nature économique et de son expérience quant à la prestation de programmes d'infrastructure fédéraux dans l'Ouest du Canada.

Conformité avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

L'investissement du gouvernement fédéral dans de petits aéroports contredit la Politique nationale des aéroports, qui stipule que toutes les infrastructures aéroportuaires supplémentaires doivent être autosuffisantes. Cependant, le gouvernement peut investir, et a déjà investi, dans des aéroports lorsque cela est dans l'intérêt national. Par exemple, le financement de l'aéroport de Moncton (en vue du Sommet de la Francophonie à Moncton en 1998) et de l'aéroport de Québec (pour le 400e anniversaire de la ville de Québec en 2006) était dans l'intérêt national. L'Initiative d'amélioration des aéroports permettait de répondre à des enjeux économiques d'intérêt public en offrant une aide financière aux directions d'aéroports dans les régions touchées par l'infestation de dendroctone du pin ponderosa. La viabilité économique de chaque projet a été établie grâce à des analyses de rentabilisation produites par les promoteurs et à un processus de contrôle préalable.

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Rendement : concrétisation des résultats attendus

Conclusions générales

L'IAA reposait sur des impératifs économiques et les projets visaient à favoriser une adaptation structurelle à long terme des économies régionales. Les répondants représentant les promoteurs affirment que les projets financés dans le cadre de l'IAA ont été très efficaces, en ce sens qu'ils ont permis d'allonger les pistes, de renforcer les capacités des aéroports et de favoriser une exploitation à longueur d'année. Les promoteurs affirment que les projets sont susceptibles de donner d'excellents résultats à long terme. Ce succès à long terme dépend du développement des activités commerciales des aéroports et de la diversification de leurs sources de revenus et de leurs activités, pour ainsi favoriser la stabilité économique et compenser le manque à gagner découlant du déclin de l'industrie forestière. Les promoteurs ont réussi à obtenir un financement provenant d'autres sources (4,8/5), à développer la capacité et l'aptitude des collectivités à faire face à l'infestation de dendroctone du pin ponderosa (4,5/5) et à créer une nouvelle infrastructure économique (4,3/5). Les projets de l'IAA ont cependant connu moins de succès sur les plans de la diversification des économies locales pour réduire la dépendance à l'exploitation forestière (3,3/5) et de la création de nouvelles options pour ajouter à la valeur des produits forestiers (2,9/5), puisque la nature des projets n'engendrait pas d'effet direct dans ces deux domaines particuliers. En ce qui a trait aux répercussions sur les entreprises locales, la plupart des répondants ont mentionné qu'il était encore trop tôt pour se prononcer.

Selon les promoteurs de projets, le soutien de la collectivité et du Ministère constitue le principal facteur de succès. L'implication du Ministère auprès des bandes autochtones s'est également révélée indispensable, et le pouvoir mobilisateur des grands projets a favorisé un rapprochement au sein de la collectivité. En outre, une analyse de rentabilisation solide et viable étayait chaque projet et les contrôles préalables étaient appropriés pour les projets. En raison de l'attrait international qu'exercent les aéroports, de nombreuses collectivités ont tiré beaucoup de fierté de cette « promotion » et ont déployé plus d'efforts pour mener à bien d'autres initiatives locales.

L'IAA comportait certains facteurs contraignants.

Deux années ne suffisent pas pour exécuter un programme, plus particulièrement lorsque l'environnement et les droits des Autochtones constituent des enjeux importants. Les promoteurs ont souligné deux facteurs de taille qui ont limité le succès des projets de l'IAA. Premièrement, les retards quant à la construction d'une zone de stationnement pour aéronefs résultant de la tenue d'une étude d'impact environnementale. Les échanges entre le Ministère et Environnement Canada, qui ont duré longtemps, ont retardé les travaux de plusieurs mois. La direction du Ministère n'est pas d'accord avec les motifs invoqués par le promoteur pour justifier ces retards et affirme qu'Environnement Canada a agi rapidement et que ces retards ont été causés par les modifications apportées au projet par le promoteur. Ensuite, la difficulté de convaincre les collectivités locales du bien-fondé de ce projet. Au départ, elles ne voyaient pas très bien en quoi l'agrandissement de l'aéroport leur profiterait, mais elles ont fini par appuyer le projet.

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Mesure du rendement

L'indicateur de l'architecture d'activités de programmes pour les trois projets était le nombre d'installations ou de services communautaires améliorés. Les indicateurs particuliers de ces projets visaient essentiellement l'augmentation du nombre de vols à l'aéroport et la création d'emplois. L'aéroport de Kelowna était le seul projet achevé au moment de l'examen et le rapport final établissait les conclusions suivantes : aucune amélioration ne serait réellement justifiée; un projet de suivi aurait pu être bénéfique; le Ministère a réussi à mobiliser les clients efficacement; et le budget a été respecté.

• Aéroport de Kelowna : selon le rapport final, les résultats liés à l'allongement de la piste ont dépassé les attentes. Le projet a atteint sa cible de rendement, qui était d'améliorer les installations et les services dans la collectivité. Le projet a trois autres indicateurs de rendement qui devraient être atteints d'ici le 31 décembre 2011 : 1) une augmentation annuelle de 78 vols de l'aéroport à destination de l'Europe; 2) une augmentation annuelle de 19 000 passagers partant de l'aéroport à destination de l'Europe et 3) une augmentation annuelle des emplois directs (88 personnes/années).
• Aéroport de Prince George : la dernière demande de remboursement a été approuvée et la date du dernier rapport est le 28 février 2011. Le plus récent rapport d'étape indique qu'il y a maintenant une piste de 11 400 pieds; l'indicateur de rendement relatif à l'amélioration des services et des installations de la collectivité est donc atteint. Le projet comporte trois autres cibles de rendement à atteindre : 1) une augmentation annuelle de 500 vols internationaux de transbordement de fret à Prince George; 2) une augmentation annuelle de 1 600 étapes d'avitaillement à l'aéroport de Prince George; et 3) une augmentation annuelle de 50 vols nolisés internationaux liés à des activités touristiques. Le projet a été retardé par les longs délais d'approbation pour mettre en oeuvre un plan d'atténuation visant à protéger une espèce de crapaud « à risque » et par les conditions météorologiques.
• Aéroport de Kamloops : la première demande de remboursement a été approuvée et la date d'achèvement prévue est le 31 décembre 2012. Les rapports d'étape les plus récents indiquent que la piste est terminée et que l'indicateur de rendement relatif à l'amélioration des services et des installations de la collectivité est donc atteint. Il reste encore trois cibles de rendement à atteindre : 1) augmenter le nombre annuel de passagers passant par l'aéroport de 200 611 (avant l'Initiative) à 467 478; 2) augmenter l'emploi direct dans la région de 744 emplois et 3) augmenter le nombre de passages d'avions de 13 333 (référence) à 15 085. Le projet a été retardé par la réalisation tardive d'une étude d'impact environnementale et archéologique.

Résultat attendu : création de nouveaux avantages économiques

Kelowna : une étude de marché sur le service aérien menée par des consultants en 2008 a révélé que l'allongement de la piste a permis d'améliorer les conditions liées à la sécurité et aux opérations pour les transporteurs en réduisant les pénalités associées à la contamination de la piste, en étendant la marge sécuritaire pour les décollages et les atterrissages, en éliminant les obstacles au décollage et en réduisant les répercussions occasionnées par le bruit des avions.

Prince George : les données d'une étude de cas indiquent que l'aéroport présente de nombreux avantages pour la collectivité :
1) profil international accru; 2) capacité d'attirer de nouvelles entreprises et 3) espoir et optimisme.

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Résultat final : développer et diversifier l'économie de l'Ouest canadien

Littérature sur la diversification et le développement de l'économie régionale

Les résultats des recherches favorisent les investissements dans les « immobilisations », ce qui comprend les infrastructures communautaires et les transports, comme moyen de stimuler le développement régional : « Au Canada et à l'échelle internationale, l'investissement dans les immobilisations est considéré comme une stratégie de développement social et économique dont l'importance est de plus en plus reconnue; au Royaume-Uni, par exemple, on décrit ces investissements comme le « troisième pilier » du régime de bien-être social, avec l'éducation et la sécurité du revenu¹³ ».

Preuves selon lesquelles l'Initiative d'amélioration des aéroports a développé et diversifié l'économie canadienne

Tous les projets financés dans le cadre de l'IAA ont atteint leurs objectifs avec brio (note moyenne de 4,8/5). Ces objectifs comprenaient l'allongement des pistes pour accueillir des vols internationaux, l'agrandissement des bâtiments de façon à pouvoir traiter un trafic accru de marchandises et l'ouverture de l'aéroport à longueur d'année, plutôt que pendant les mois d'été seulement. Les répondants représentant les promoteurs affirment que les projets s'annoncent également très prometteurs à long terme, mais cela reste à confirmer.

Il apparaît maintenant évident que l'IAA a donné à ces aéroports la possibilité d'atteindre leurs objectifs à long terme. Plus précisément, les aéroports financés dans le cadre de l'IAA peuvent accroître leur niveau d'activité, alors que les quatre aéroports témoins, mis à niveau au cours de la même période, n'ont toujours pas la possibilité d'augmenter leur niveau d'activité.

Effets inattendus

Les répondants représentant des projets financés dans le cadre de l'IAA ont mentionné que ces projets ont donné lieu à plusieurs effets positifs : une diminution du bruit en raison de l'allongement des pistes, une mobilisation de la collectivité autour de ces grands projets d'infrastructure et la venue de l'Agence des services frontaliers du Canada dans la région attribuable aux nouveaux vols internationaux. L'un des sujets interrogés a mentionné qu'à Kelowna et Kamloops, des bandes autochtones ont négocié des ententes avec la direction des aéroports qui ont contribué à améliorer leurs relations; ces bandes ont publiquement remercié le gouvernement fédéral pour avoir changé la nature de leurs relations avec la direction des aéroports. Aucun effet négatif n'a été rapporté.

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Rendement : efficacité et rentabilité

Rentabilité

Un sujet interrogé affirme que l'IAA a été exécuté à très faible coût – l'IAA s'inscrit dans les capacités d'exécution actuelles du Ministère. L'Initiative a nécessité l'affectation d'un employé pendant une durée d'un an et demi et 25 % du temps d'un gestionnaire pendant un an; les résultats et extrants n'auraient sans doute pas pu être obtenus à un coût moindre, faisant ainsi de l'IAA une excellente utilisation des fonds publics investis. Tous les promoteurs dont le projet a été financé dans le cadre de l'IAA affirment que l'Initiative était très rentable (100 %; note moyenne de 5/5) et la moitié des répondants jugent que le programme était bien structuré (50 %). Certains répondants ont éprouvé des problèmes de liquidités et ont trouvé difficile d'effectuer leurs premiers paiements. Ils ajoutent que même si les employés du Ministère se sont attachés à contenir les délais, certaines tracasseries administratives ont mené à plusieurs mois de retards. Dans le cadre d'un des projets, la construction d'une zone de stationnement d'aéronefs a été retardée en raison de la tenue d'une étude d'impact environnementale. Les échanges entre le Ministère et Environnement Canada, qui se sont tenus sur une longue période, ont retardé les travaux de plusieurs mois. Ensuite, les promoteurs ont eu de la difficulté à convaincre une des collectivités locales du bien-fondé de ce projet. Au départ, elle ne voyait pas très bien en quoi l'agrandissement de l'aéroport lui profiterait, mais elle a fini par appuyer le projet. Les répondants précisent que les résultats attendus auraient été atteints plus efficacement s'ils avaient obtenu plus de financement pour achever leur projet; à cet égard, la collectivité a été obligée d'investir une plus grande part de ses propres fonds pour compenser le manque à gagner. Le Ministère répond que le premier retard a été causé par des modifications apportées par le promoteur à son projet et le second retard avait trait à des plans d'expansion futurs, et pas au projet financé dans le cadre de l'IAA.

Efficacité

Voici une analyse sur l'IAA en lien avec les programmes et les pratiques exemplaires examinés.

Le manque de financement a nui à la qualité de l'expérience d'une des collectivités avec l'IAA.

Une des collectivités hésitait, au départ, à appuyer le projet de l'IAA. Lorsque les membres de la collectivité ont été convaincus de son utilité, les fonds de l'IAA se sont révélés insuffisants et la collectivité a été obligée d'investir ses propres ressources pour compenser le manque à gagner. Certains programmes d'infrastructure reposent sur un financement conjoint. Cependant, les attentes divergentes et les niveaux de financement réels peuvent limiter le soutien de la collectivité à l'égard de l'Initiative et du programme en général.

L'absence d'avance peut poser des problèmes aux promoteurs.

Certains participants au programme n'avaient pas suffisamment de liquidités pour couvrir les coûts du projet et ont été obligés d'obtenir un financement temporaire. Les programmes d'infrastructure aéroportuaire du gouvernement fédéral (et de nombreuses provinces) mettent l'accent sur de plus petits aéroports en région éloignée et couvrent souvent 100 % des coûts. Le BC Air Transport Assistance Program garantissait un financement de 100 % pour les projets de petits aéroports; cependant, les projets de plus grande taille devaient faire l'objet d'un financement conjoint.

La coordination entre les intervenants est essentielle au succès.

La plupart du temps, il y a deux ordres de gouvernement ou plus (et peut-être plus d'un ministère d'un même ordre) qui s'impliquent dans le projet. La coordination est essentielle non seulement pour ce qui a trait au partage des coûts, mais également pour les questions administratives et de réglementation. Les consultations et la coordination avec les collectivités touchées sont importantes pour garantir un déroulement harmonieux du projet.

Même s'il existe des écarts entre les aéroports, en général, le Ministère a financé 29 % des coûts totaux des projets; chaque dollar investi par le Ministère a généré une contrepartie de 2,45 $ provenant d'autres bailleurs de fonds. Un ratio de contrepartie de 2,45 $ est jugé respectable, par rapport au ratio de 1,65 $ généré par les Ententes de partenariat pour le développement économique de l'Ouest, qui ont permis de financer les travaux d'allongement de la piste à Cranbrook¹⁴. À l'échelle internationale, un ratio de contrepartie de 2,45 $ se compare avantageusement aux 2,88 $ générés dans le cadre d'un grand projet d'infrastructure en transports à Dundee, en Écosse¹⁵

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Remarque : Tous les chiffres sont en millions $CAN
 

Remarque : Tous les chiffres sont en millions $CAN
 

Les projets d'infrastructure comme les aéroports requièrent des systèmes de gestion complexes.
Ces projets doivent intégrer les pratiques exemplaires dégagées dans les domaines de la planification stratégique, de l'information de gestion, des systèmes de gestion des actifs, de la consultation, de l'établissement des priorités et des analyses de rentabilisation. Ils doivent également inclure une analyse coût avantage des projets et tenir compte de leurs répercussions sociales et environnementales.

Comme les demandeurs de l'IDEC, ceux de l'IAA étaient préoccupés par les échéanciers serrés.

Les participants ont eu l'impression d'être bousculés. Ils ont affirmé qu'ils auraient souhaité plus de temps pour mettre leurs projets en oeuvre. La plupart des programmes d'infrastructure s'échelonnent généralement sur de plus longues périodes.

Améliorations possibles et enseignements tirés

• Les promoteurs de projets ont appris qu'ils doivent bien connaître toutes les exigences avant d'entreprendre un projet afin de le planifier plus efficacement.
• Les répondants représentant les promoteurs d'un projet financé dans le cadre de l'IAA recommandent qu'un financement soit prévu à l'avance; en effet, les gestionnaires de projets ont été obligés d'obtenir un financement temporaire en attendant que le gouvernement rembourse les dépenses engagées. La direction du Ministère explique qu'elle a consulté les responsables des trois aéroports et que ces derniers ont choisi de ne pas demander d'avances, tel que précisé dans le rapport de contrôle préalable; cependant, le rapport d'un des aéroports ne contient pas cette information et le financement temporaire s'est révélé très coûteux pour la direction de cet aéroport.
• Un sujet interrogé a dressé une liste des enseignements tirés et des pratiques exemplaires : le recours à des employés du Ministère expérimentés; l'existence de systèmes et de processus appropriés pour appuyer la prestation des services; une période suffisamment longue pour mettre les projets en oeuvre; un contrôle préalable et des processus de financement opportuns; la collaboration avec d'autres partenaires de financement; un leadership quant aux consultations avec les Autochtones et dans le cadre d'enjeux environnementaux; un soutien de nature juridique; des exigences strictes concernant le financement en double et l'obligation pour les gouvernements provinciaux de verser un financement de contrepartie pour garantir la collaboration de tous les partenaires.

Recommandation

Les faits recueillis dans le cadre de l’évaluation nous permettent d’en venir à la recommandation suivante :

Recommandation 1: Le Ministère devrait élaborer un modèle pour la conception et l’exécution des programmes de diversification économique qui repose sur les enseignements tirés et les pratiques exemplaires, mais qui demeure suffisamment souple pour s’adapter à des situations particulières.

Même si l'IDEC/IAA sont des initiatives ponctuelles, il y aura toujours des problèmes d’adaptation communautaire qui nécessiteront une intervention du gouvernement fédéral. À cet égard, des programmes comme l'IDEC, c’est à dire des initiatives ponctuelles et limitées dans le temps, continueront d’être mis en œuvre. Le modèle permettrait :

• de veiller à ce que les projets soient évalués pour déterminer leur viabilité à long terme;
• de cibler des activités promotionnelles et des groupes de clients particuliers;
• d’accélérer les processus de conception et d’approbation, surtout lorsqu’il y a un fort volume de demandes à traiter;
• d’intégrer des pratiques de suivi appropriées, axées sur la capacité des clients;
• de faciliter les activités de collaboration et de coordination, dans les régions et avec d’autres programmes de financement.

Un modèle serait également utile aux employés inexpérimentés : deux sujets interrogés ont affirmé que les employés de ces programmes à court terme sont souvent inexpérimentés et que le taux de roulement est élevé. En effet, les postes sont dotés pour une période déterminée et sont donc moins attrayants pour les employés qualifiés dont les compétences seraient fort utiles pour administrer de tels programmes limités dans le temps.