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Rendement : Preuve d'efficience et d'economie

Les rapports de diligence raisonnable et les dossiers d’approbation de projets ont tous été remplis pour tous les projets de l’Alberta et les projets d’immobilisations stratégiques de la Saskatchewan. Des rapports de diligence raisonnable pour les projets communautaires de la Saskatchewan ont été rédigés dans le cas des projets présentant un risque élevé. Pour trois projets de l’échantillon de 99 dossiers communautaires, des rapports de diligence raisonnable avaient été rédigés, et le dossier d’approbation de projets était joint dans 97 des cas; deux dossiers ne contenaient aucun de ces documents.

Rentabilité

Le ratio de levier financier du programme des Centenaires se compare positivement à celui des autres programmes fédéraux de subventions et contributions.

Les coûts, contributions et montants engagés (s’ils diffèrent des contributions) sont présentés aux tableaux 1-2, 1-3 et 1-4. Bien que le recours au levier financé ait été l’un des critères de sélection des projets, les accords de projet ne précisaient pas de limites en matière d’obtention de fonds provenant d’autres sources, et le taux varie donc grandement d’un projet à un autre. Le tableau 5-1 montre la contribution totale du Ministère et la proportion de contributions aux coûts totaux du projet, ainsi que les montants supplémentaires obtenus d’autres sources (c.-à-d. le montant versé par d’autres bailleurs de fonds, pour chaque dollar versé par le Ministère) en date de juillet 2009. Dans le cas des projets en Alberta, le Ministère a versé 59,3 millions de dollars (18 %) des 338,2 millions de dollars investis dans ces projets, autrement dit, pour chaque dollar ministériel, d’autres contributeurs ont versé 4,7 $ (selon les coûts inscrits dans la base de données ministérielle pour le Musée royal de l’Alberta). Comme la construction du Musée royal de l’Alberta a été retardée, si l’on retire ce projet du calcul du recours au levier financier, les partenaires ont versé 3,7 $ pour chaque dollar engagé par le Ministère.

Les projets communautaires ne figurent pas dans le calcul du recours au levier financier de la Saskatchewan, puisque le Ministère prévoyait être le seul bailleur de fonds. Toutefois, l’enquête auprès des collectivités a montré que 71 % des projets ont obtenu un financement supplémentaire : environ 3,1 millions de dollars[10] ont été investis dans les projets communautaires, qui ont reçu 1,2 million de dollars du programme des Centenaires, ce qui revient à dire que pour chaque dollar investi par le Ministère, d’autres sources ont versé 1,51 $ sous forme de contributions ou de soutien en nature. Dans le cas des projets d’immobilisations stratégiques en Saskatchewan, le Ministère a versé 29,15 millions de dollars (59 %) du coût total de 49,6 millions de dollars; pour chaque dollar versé par le Ministère, d’autres contributeurs ont versé 0,7 $. Le ratio élevé de levier financier en Alberta (4,7 $) comparativement à celui de la Saskatchewan (0,7 $) s’explique en partie par les différences sur le plan de la contribution des provinces : la province d’Alberta a accordé 300 millions de dollars aux célébrations du centenaire, tandis que la Saskatchewan a versé au total 140 millions de dollars (20 millions dans le cadre des programmes communautaires et 120 millions consacrés aux préparations des centenaires).

Tableau 5-1  Contributions ministérielles et ratio de levier financier pour les projets des centenaires, en date de juillet 2009
Projet Contribution totale de DEO
(% du coût total)
Coût total des projets Dollars versés par d’autres sources pour chaque dollar versé par DEO
Projets d’immobilisations en Alberta 54 (17) 318* 4,9*
Projets présentant l’image de marque en Alberta 5,3 (26) 20,2 2,8
Total des projets réalisés en Alberta 59,3 (18) 338,2* 4,7*
Projets d’immobilisations stratégiques en Saskatchewan 29,15 (59) 49,6 0,7
Projets du programme Le Canada célèbre la Saskatchewan 12,2 (100) 12,2** 0,0**
Total des projets réalisés en Saskatchewan 41,4 (67) 61,8** 0,5**
Total              100,65 (23) 440 3,37

*Chiffre fondé sur l’estimation du coût total du Musée royal de l’Alberta, selon les données qui figurent dans la base de données ministérielle.

** Chiffre fondé sur l’intention du Ministère d’être le seul bailleur de fonds de la partie du projet, conformément à l’accord de contribution.

La contribution de 3,37 $ obtenue auprès d’autres sources dans le cadre du programme des Centenaires est de loin supérieure au taux de 1,82 $ obtenu par le programme-cadre, le PDEO[11]. Bien que les sommes obtenues par levier financier par le programme des Centenaires prennent tout leur sens lorsque l’on compare le programme à d’autres programmes ayant des objectifs semblables, nous n’avons trouvé qu’une comparaison pertinente. Le Partenariat culturel et économique du Canada atlantique (PCECA) était un programme de 10 millions de dollars créé pour commémorer le 400e anniversaire de l’Acadie en 2004. Le PCECA a obtenu un levier financier de 2,5 $, ce qui, dans le cadre de l’évaluation du programme du PCECA, a été comparé à d’autres programmes de subventions et contributions fédéraux, y compris la Fondation canadienne pour l’innovation (1,5 $), CANARIE (1,5 $) et Precarn (2,3 $)[12]. Pour ce qui est du montant total consacré, le financement du programme des Centenaires, soit 100 millions de dollars, se situe entre le financement accordé au PCECA (10 millions de dollars) et les contributions totales au 400e anniversaire de la Ville de Québec (110 millions de dollars[13]).

Le programme a été structuré de façon à atteindre les objectifs, et le programme a été exécuté de façon rentable

L’enquête auprès des collectivités a montré que la majorité des promoteurs des projets communautaires (97 %) estimaient que le programme des Centenaires avait été structuré de façon à atteindre les objectifs, puisque le financement était facilement accessible, qu’il n’y avait pas de formalités administratives inutiles, que le programme bénéficiait d’un niveau élevé de transparence, que le promoteur recevait des directives claires et précises sur l’utilisation des fonds et que les procédures de demande étaient simples et conviviales. Les participants aux projets communautaires ont jugé la structure d’exécution du programme des Centenaires rentable (note moyenne de 4,5 sur 5). Le programme a permis aux municipalités participantes de mettre en œuvre des projets et d’améliorer leur collectivité. Le financement offert dans le cadre du programme était utilisé directement pour les activités du projet, puisqu’il y avait très peu de frais d’administration. Enfin, le programme permettait aux collectivités de prendre des décisions concernant le financement et de choisir les projets les plus importants et avait recours à des méthodes rapides d’approbation et de transfert des fonds.

Presque tous les intervenants clés (100 % des employés ministériels et représentants d’autres organismes gouvernementaux et 88 % des promoteurs des grands projets) estimaient que la structure du programme des Centenaires favorisait l’atteinte des objectifs et buts, puisqu’elle a permis l’élaboration de grands projets d’infrastructure et d’immobilisations durables en une courte période, que les objectifs établis ont été atteints, que le financement et le soutien nécessaires ont été fournis et qu’aucun travail administratif n’a été effectué inutilement. Les intervenants clés ont jugé la structure d’exécution du programme des Centenaires rentable (4,5 pour les représentants d’autres organismes gouvernementaux, 4,3 pour le personnel ministériel et 4,3 pour les promoteurs de grands projets, sur une échelle de 5 points) en raison des coûts indirects peu élevés, des résultats importants obtenus, compte tenu du financement accordé, de l’utilisation d’un processus simple de demande, sans formalités administratives inutiles, de l’obtention de financement supplémentaire important et du fait que les responsables s’étaient assurés que l’argent des contribuables était dépensé intelligemment. Néanmoins, les intervenants clés ont également souligné plusieurs points qui ont nui à la rentabilité du programme, y compris des retards au chapitre de la mise en œuvre d’un des grands projets — le Musée royal de l’Alberta.

Autres solutions

Compte tenu des autres solutions possibles, le programme des Centenaires constituait-il la façon la plus rentable de financer les projets dans le cadre des centenaires?

Le groupe de discussion n’en est pas arrivé à des conclusions précises, mais les discussions ont porté sur les approches suivantes :

  • Contexte régional. Il a été efficace de distribuer une partie du financement aux petites collectivités de la Saskatchewan, puisque la population de la Saskatchewan habite principalement dans plusieurs petites collectivités éloignées, et qu’il était très important de faire participer ces collectivités aux célébrations. Toutefois, la même approche n’aurait pas été aussi efficace en Alberta, puisque la majorité des habitants est concentrée dans la région métropolitaine d’Edmonton et de Calgary. De plus, le gouvernement de l’Alberta avait déjà mis en place durant les centenaires un programme de financement communautaire. Par conséquent, la mise en œuvre d’une approche communautaire par le Ministère en Alberta aurait entraîné des chevauchements avec le programme provincial.

  • Accords de contribution ou subventions. Les représentants ont mentionné que bien qu’il y ait certains avantages à utiliser des subventions plutôt que des accords de contribution si l’on considère les efforts qu’il faut déployer pour trouver et administrer des fonds de roulement des projets, les accords de contribution sont une meilleure solution dans le cadre de programmes semblables. Les accords de contribution permettent au Ministère de surveiller la mise en œuvre du projet et de s’assurer que les fonds publics sont dépensés de façon efficiente et efficace. Les accords permettent au Ministère d’atténuer les risques, d’accroître la visibilité fédérale et de garantir la reddition de comptes. De plus, la structure du programme des Centenaires permettait aux projets de recevoir à l’avance une partie du financement de façon à avoir les fonds nécessaires à leurs activités, et bon nombre de projets ont reçu ces paiements anticipés. Avant d’obtenir un paiement anticipé, les représentants du projet devaient montrer qu’ils avaient besoin de ce paiement. Les représentants des grands projets qui n’étaient pas en mesure de justifier ce besoin n’ont pu recevoir de paiements anticipés. De plus, les projets communautaires n’ont pas reçu de paiements anticipés en raison des sommes modestes versées en financement et des difficultés potentielles liées à la surveillance de l’utilisation de ces fonds. Il a été convenu que les accords de contribution qui permettent une certaine souplesse au chapitre de la distribution des fonds et une meilleure surveillance des projets constituent la meilleure option dans le cadre d’initiatives et de programmes semblables.

  • Mise en œuvre en collaboration avec les gouvernements provinciaux. Les participants du groupe de discussion ont mentionné qu’il aurait été bien de mettre en œuvre certaines activités en collaboration avec les gouvernements provinciaux, puisque les célébrations visaient les centenaires des deux provinces. Cependant, les mandats et les priorités des gouvernements, de même que leurs mécanismes d’exécution de programme sont bien différents, ce qui nuit à la mise en œuvre concertée efficace des programmes. Une mise en œuvre concertée aurait limité la capacité du Ministère de surveiller le processus d’exécution des programmes et les dépenses, ainsi que sa capacité à d’intégrer aux résultats les priorités et la visibilité du gouvernement fédéral.

Facteurs clés influant sur la réussite du programme

Un solide leadership et de bons partenariats ont soutenu la réussite du programme, et l’instabilité économique et les changements politiques y ont nui.

L’enquête auprès des collectivités a mentionné la capacité de mobiliser les membres de la collectivité, la disponibilité du financement, les possibilités d’embaucher des employés et des entrepreneurs qualifiés ainsi que de la collaboration entre les collectivités et le gouvernement comme étant les principaux facteurs ayant contribué à l’atteinte des objectifs. D’un autre côté, les répondants ont mentionné certains obstacles à la réussite, notamment une mauvaise planification, la difficulté d’embaucher des entrepreneurs compétents, le manque de financement disponible et le retard lié à l’obtention des contributions ministérielles.

Les intervenants clés ont mentionné comme principaux facteurs contribuant à l’atteinte des objectifs du programme des Centenaires le leadership et l’engagement des politiciens et des responsables de projets, la disponibilité du financement et la capacité d’obtenir les ressources nécessaires, la création de partenariats, le maintien d’un dialogue ouvert, la mobilisation de plusieurs intervenants, l’utilisation de bonnes compétences de gestion de programmes et l’embauche d’employés et d’entrepreneurs compétents. Les participants au groupe de discussion ont également confirmé que la participation des employés ministériels aux premières étapes de conception et d’exécution de programmes semblables contribuait réellement à la réussite du programme. D’un autre côté, les facteurs liés à l’instabilité économique, comme la croissance économique rapide et la récession, le manque de leadership adéquat, les interférences politiques et la bureaucratie, le manque de financement et de ressources, la création tardive du programme ainsi que la structure de financement ministérielle ont nui à l’atteinte des objectifs du programme. Le groupe de discussion était d’accord avec ces conclusions. Les deux plus importants obstacles dans le cadre du projet étaient les suivants : 1) l’augmentation de 20 % du coût des matériaux et de la main-d’œuvre dans les deux provinces, durant l’année de mise en œuvre du projet et 2) l’entrée en fonction de nouveaux dirigeants à la tête des gouvernements provinciaux de l’Alberta et de la Saskatchewan. Bien souvent, les priorités provinciales changent lorsqu’un nouveau parti arrive au pouvoir, ce qui peut retarder les projets. Les participants au groupe de discussion ont mentionné que le taux de roulement au sein du Ministère ainsi qu’au sein des organismes partenaires a nui à la réussite du programme.

Les six études de cas montrent l’importance d’un solide leadership et d’un bon soutien. Malgré les difficultés économiques, les projets visés par l’étude de cas en sont à diverses étapes d’achèvement. En général, les projets qui fonctionnent le mieux (c.-à-d. le plus près d’être terminé) bénéficient du soutien d’une solide équipe de gestion ayant une vison commune du projet final. Ce soutien et cette vision n’étaient pas aussi apparents dans le cas des autres projets visés par l’étude de cas.

Le Musée royal de l’Alberta est un projet du centenaire qui a été retardé parce que l’entreprise a entamé un exercice d’établissement de la vision. Puisque la construction du Musée royal de l’Alberta est maintenant prévue pour 2011, le Ministère souhaite reporter les 26,2 millions de dollars non dépensés aux exercices 2010-2011 (6,2 millions), 2011-2012 (16 millions) et 2012-2013 (3,74 millions).

MUSÉE ROYAL DE L’ALBERTA

En 2003, l’Alberta a annoncé que son projet porte-bannière dans le cadre du centenaire de l’Alberta serait l’agrandissement et la modernisation de son musée provincial. Le projet devait coûter 200 millions de dollars, dont 170 millions seraient fournis par la province et 30 millions proviendraient du financement offert dans le cadre du centenaire.

Les rénovations du musée devaient se faire en trois phases : 1) stationnement souterrain de 300 places; 2) ajout de 250 000 pieds carrés consacrés à de nouvelles salles d’exposition, à des entrepôts, à des bureaux et à des laboratoires ; 3) rénovations apportées à l’édifice existant. La planification a commencé en avril 2003; les phases 1 et 2 devaient être terminées en mars 2009, et la phase 3 commencerait à ce moment-là. Toutefois, la démolition n’a été entreprise qu’en juillet 2007, l’achèvement des phases 1 et 2 a été repoussé à 2010, et l’achèvement de la phase 3, à 2011. En 2007, l’augmentation des coûts de construction a forcé une réduction de l’ampleur du projet. L’augmentation des coûts de construction a retardé la construction, et le musée fait actuellement l’objet d’un examen visant à mieux définir la portée du projet. Les futurs travaux utiliseront le financement de 30 millions de dollars offert dans le cadre des célébrations du centenaire.